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关于地方税改革的思考

来源: 学习时报·卢献匾 编辑: 2006/07/12 09:59:25  字体:

  新一轮税制改革即将全面启动,构建科学完善的地方税制,以适应社会主义市场经济条件下地方经济社会发展的需要,是这次改革的重要内容之一。笔者认为地方税改革应注意以下几个方面:

  一、地方税制体系的设计应充分体现中央和地方的双重要求

  现行的地方税体系是1994年实行分税制财政管理体制改革时建立的,其后在收入划分方面虽有多次调整,但基本框架未变。1994年税改初步确立了适应社会主义市场经济体制的现代税收制度,对促进我国社会主义市场经济发展,强化中央宏观调控能力,调动中央和地方两个积极性,发挥了积极作用。但由于税改出台时特定的历史背景,为了改变财政收入占GDP比重持续下降、中央财政收入占全部财政收入持续下降的局面,这次税改较多地考虑了增强中央可控财力,在地方税制的设计与建立方面存在一定的缺陷,主要体现在地方税缺乏主体税种,收入规模小、税源零星分散,调节经济的力度弱等,一定程度上出现了财权上收、事权下移的趋势,导致地方财权与事权的不对等。在新一轮税制改革中,应建立完善地方税体系,既考虑中央的宏观调控效果,也要考虑地方的发展需求,充分调动中央和地方两个积极性,促进地方经济持续、快速、健康发展。

  二、地方税应具有“地方”特点

  地方税如果没有体现“地方”特点,就谈不上地方税。现行的中央税、地方税、中央地方共享税体系中,一些地方税有演化为共享税的趋势,共享税也不规范。地方税首先应突出“地方”特点,适应区域经济社会发展不平衡的现实,地方税制在适应一般地区的普遍性安排的同时,还应有适应老、少、边、山、穷地区的特殊性制度安排。地方税应有区域特点,可以省或大区域为界。在统一税法的前提下,赋予地方相对灵活的税权。尤其是对民族区域自治地方适当下放税收管理权限的问题,民族区域自治法早已有原则性规定,党的十六届三中全会又进一步授权。但是,在实践领域进展不大。国家出台税收政策,当然应以全国的普遍情况为背景来设计,但也应尽可能照顾各地区发展的不平衡性和差异性,适当考虑一些特殊地区的特殊利益和需求。现在民族区域自治地方的税收自主权不仅极少,而且与一般地区并无多大差别。在新一轮地方税改革中,希望在统一税法的前提下,赋予民族区域自治地方更多一些相对灵活的税权,以便更好地发挥税收对少数民族地方经济社会发展的促进作用。

  三、地方税制改革应整体设计,分步实施

  地方税制的改革完善要纳入新一轮税制改革的整体设计中,全面规划,分步实施。第一完善地方税的税种。现行地方税法规、政策有的滞后,不适应变化了的经济社会形势,有的又过于超前,可操作性不强。税制改革要有阶段性目标,先从容易做的开始,逐步推进。当务之急是把现有的地方税种完善起来。地方税的法规条例有的还是上世纪50、80年代的,已不适应现状。第二拓宽地方税的税基,扩大地税规模。在时机成熟时开征一些新税种,如物业税、环境保护税、社会保障税等,适当扩大资源税的征收范围。一些相对固定的政府收费项目,也可划归地税管理。以后各地地税系统的工作应是两个方面,一是地方税收,一是比较固定的行政收费。现在强调建立节约型社会、节约型机关,而多头收费,各自为政,造成收费成本过高,征收不规范,管理相对人奉行十分不便。费改税改一批,而对近期不能改税的政府固定收费统一由地税部门收取,这是拓宽税基、扩大收入规模的重要途径。这不是为部门利益考虑,而是为了节约行政成本,优化行政服务,推进行政管理体制改革,促进和谐社会建设。

  四、各税种之间要协调

  分税制后,现在税收收入按税种分别划分为中央、地方和中央地方共享收入。按收入归属,理论上现有税种被分为中央税、地方税、中央和地方共享税。但现实中,各税种之间的衔接、协调仍有许多欠缺。在税基方面,一些税种有交叉;在一些具体规定上也有许多方面需要补充完善。如一个纳税人同时欠中央税、地方税、中央地方共享税时,应按什么顺序清缴(包括是先清欠税款,还是先清缴滞纳金)呢?现在没有明确,由各地执行把握。而当企业资金不足以同时缴纳中央税、地方税、共享税时,中央和地方的利益就会发生冲突,国、地税系统之间就可能发生竞相对纳税人施压以求争先入库的矛盾。现在在一些税种的会计处理上,也存在不够协调的问题,如对纳税人流转税的减免不能列入所得税扣除项目准予扣除,又构成应税所得计征所得税,使盈利纳税人实际上享受的流转税减免额少于批准额。另外,各税种的税目、税率之间也应协调配套。

  五、税收优惠政策要与财政政策,特别是转移支付政策相配套

  减免税优惠政策对改善投资环境、促进地方经济社会的发展具有十分重要的作用,从长期看对税收的增长也是有利的。但减免税也影响了当期税收的增长,在一些贫困地区,财政支出压力大,减免税若没有相应的转移支付政策相配套,地方财政难以承受。如广西有一个市糖业是其支柱产业,执行西部大开发税收优惠政策,制糖企业所得税由33%降为18%,由于财政政策不配套,该市财政缺口很大,只好打报告要求延缓两年执行西部大开发税收优惠政策。这种情况在发达地区是不可想象的。而在广西一些贫困地区,财政十分艰难,地方政府呼吁执行税收优惠政策、减少地方财政收入时要考虑地方的承受能力,与财政政策相配套。如取消农业税、屠宰税,调高营业税起征点,导致乡镇财政收入锐减,但乡镇党政机构改革滞后,人员没有相应精简,财政负担依旧,因财政转移支付跟不上,乡镇级党政机构缺乏稳定的财力支撑,一些乡镇财政举步维艰。

  六、应很好地研究借鉴国外地方税法律政策和管理体系的优点

  国外实行分税制,有很多成熟的经验,一些方面完全可以洋为中用。如在大的原则方面,事权、财权和税权相匹配,给地方以一定的税收自主权,这一分税制的基本原则,就很有借鉴价值。税收自主权可因税种的不同、地区的不同而有所区别。现在的政策表面上看一视同仁,其实由于各地客观条件存在差异,造成事实上的不公平,不利于经济社会落后地区的发展,这也使我国税制的科学性、公平性受到影响。

  七、关于当前地方税改革的几点具体设想

  一是要合理确定地方税税种。科学合理地确立地方税税种,是实现分税制的核心,也是构建科学合理的地方税体系的前提,其实质是在保证提高税收收入占财政收入的比重、中央税收收入占全部税收收入的比重的基础上,如何确保地方收入的稳定来源,保证地方政府与事权相适应的财力。第一,要稳定营业税征税范围,减少增值税改革对营业税的侵蚀,改变目前按部门、按行业划分收入的做法,将营业税收入全部划归地方,使其成为真正意义上的地方税。此外,在费改税中应及时将部分收费项目纳入营业税的征税范围,扩大营业税税基。第二,将现行的城市维护建设税改为城乡建设税,改变现行按增值税、消费税、营业税税额附征办法,改为按流转额确定税基,扩大征税范围,内外适用,凡有经营收入的单位和个人,不分内外一律征收。第三,将现行的房产税、城市房地产税、土地使用税合并为财产税或物业税,对内对外统一征收。第四,在现行资源税的基础上,适当调整部分资源的税额标准,限制过度开发不可再生资源。扩大资源税征税范围,将水资源、森林资源、土地资源等纳入征税范围,以支持环保工程和生态环境建设。如广西可根据各市、县的资源使用情况列举增加非金属矿产品的征收品种等。第五,将现行印花税、契税合并为新的印花税,规范和扩大印花税征税范围,将新的《合同法》中列举的合同以及权属转移书据全部列入征税范围,对房屋、土地等不动产权属转移书据提高税率。取消现行印花税轻税重罚的规定,强化征收管理。第六,将现行车船使用税和车船使用牌照税合并为车船使用税,对内对外统一征收。尽快开征燃油税,纳入车船使用税一并征收。

  二是统一内外资企业所得税,实行属地征收,按率分享。建立以法人为纳税人、扣除项目规范统一、税负公平的企业所得税制度,统一税率、统一税基,取消不公平的税收优惠政策,要对内外资企业实行统一的国民待遇。应适当降低企业所得税税率。改变按企业隶属关系划分收入归属的做法,实行属地征收,中央和地方按一定比例分享,以利于加强税收征管,调动中央和地方两方面的积极性。

  三是加快清费改税步伐,尽快改变费挤税、税费越位的现象,结合农村税费改革、清费立税改革进一步完善地方税制,把一些明显具有税收性质的收费如教育费附加、文化事业建设费等改为征税。

  四是适时开征社会保障税、环境保护税,并确定为地方税种。目前世界上大多数国家开征了社会保障税,在有的国家中甚至已成为主要税种,为健全社会保障机制,应尽快开征社会保障税。同时,为遏制日益严重的环境污染,为治理环境污染提供必要的资金,有必要开征环境保护税。

  五是完善个人所得税,改变目前个人所得税内外个人扣除不统一、分项征税项目多、免征额低、各项目适用税率和扣除项目不一、计算复杂的状况,实行综合和分类相结合、内外统一的无差别的个人所得税制。考虑到住房、医疗制度改革及物价上涨的因素,应适当提高个人工资薪金的免税额。

  六是废除屠宰税、筵席税、固定资产投资方向调节税,停征土地增值税,以利于扩大内需,刺激消费,鼓励开发投资。

  七是适当扩大地方税的收入规模,提高地方共享比例,以解决目前地方税税种多、占地方财政收入比重过小的问题。

  (作者系广西自治区地方税务局局长)

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