一场4000万人走向3亿人的制度并轨终于揭幕，《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》终于在年初如期问世。文件内容透露了哪些信息，这个政策究竟有多少影响？

　　这是一项牵涉面颇广的改革。就改革范围来看，文件指出，适用于按照公务员法管理的单位、参照公务员法管理的机关（单位）、事业单位及其编制内的工作人员。其中，全国公务员近几年持续增长。国家公务员局网站数据显示，至2013年底，人数超过717万人。而据国务院法制办、中央组织部、人力资源和社会保障部负责人2014年5月15日就新颁布的《事业单位人事管理条例》答记者问时的表示，中国共有事业单位111万个，事业编制3153万人。

　　这份文件内容并不长。总共十二项规定，分别为：改革的目标和基本原则、改革的范围、实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度、改革基本养老金计发办法、建立基本养老金正常调整机制、加强基金管理和监督、做好养老保险关系转移接续工作、建立职业年金制度、建立健全确保养老金发放的筹资机制、逐步实行社会化管理服务、提高社会保险经办管理水平、加强组织领导等。

　　对于这些人而言，改革带来的最直观感受，就是工资条的变化，以及退休后待遇计发方式的调整。而最令人担忧的问题，则是改革的成本如何支付，并轨最终能否平稳完成。

　　工资单怎么变？

　　要点之一即机制上向企业职工养老保险制度看齐。据财新记者了解，新制度的费率已经明确，将参照企业职工养老保险，单位支付工资收入的20%，个人则支付8%.此外，文件要求建立职业年金制度，单位缴纳8%，个人缴纳4%.也就是说，如果单位给职工建立职业年金的话，纳入改革的机关事业单位职工工资单上还将多出工资额12%的个人缴费。

　　2014年6月，中国社会科学院世界社保研究中心的魏吉漳博士对历史债务做出测算，结果显示，以2012年位基准，社会统筹账户的隐性债务为83.6万亿元，个人账户隐性债务为2.6万亿元，合计86.2万亿元，是2012年GDP的1.66倍。虽然多个学术团队分别有不同的测算结果，但规模均十分可观。

　　根据文件，机关事业单位养老并轨，未来同样采取“统账结合”模式，由单位和个人共同缴费决定未来待遇。由此，首先要面对的问题是解决历史欠账的偿付，也就是说，改革之前未曾缴费的人群视同缴费的工龄要有所补偿，避免基金池在待遇时面临枯竭。

　　目前，对于机关事业单位并轨的欠账额度有不同估算。上海金融与法律研究院研究员聂日明的观点曾被不少媒体引述，即改革的最大难点是改革时还已经工作一段时间的“中人”，改革前的工龄作为“视同缴费年限”，以2013年的静态数据，不考虑价格变动，测算转轨形成的潜在窟窿约数万亿元，其中事业单位“中人”成本约3.7万亿元，机关单位“中人”成本约4.5万亿元。“钱从哪来”的忧虑引发舆论热议。

　　养老待遇怎么发？

　　企业职工养老保险制度之所以和机关事业单位养老待遇形成巨大差距，一致饱受诟病。这和政府未能在制度建立之初偿还当时进入制度的“老人”和“中人”保险费的历史欠账有关。

　　此次机关事业单位养老金的计发办法，机制上也和企业职工一致。方案确定，从2014年10月1日起实行新老划断。若如此，在不考虑延长退休年龄因素的前提下，约至2054年前后方能把“老人”和“中人”全部的历史债务消化完毕。

　　“中人”和“新人”的模式将参照企业职工养老保险制度，目前仍实行基础养老金加个人账户养老金模式。为此，将增发过渡养老金，再加上职业年金的部分，总体待遇向并轨前看齐，据悉替代率也有意按照退休前工资的80%-90%的水平来进行测算。

　　也就是说，中人退休时，养老待遇由三部分组成，一部分是基础养老金，一部分是个人账户养老金，一部分是过渡养老金。后者用来平衡和并轨前后有可能产生的待遇差，使得待遇不下降。

　　文件指出，决定实施后参加工作、个人缴费年限累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%.

　　文件确认，个人账户养老金将可以继承。月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据本人退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。

　　对并轨后相比仍较高的待遇水平，胡继晔表示可以理解。他认为，既然改革的重点是建立机制，就不必要求机关事业单位养老金待遇和企业职工待遇绝对一致，否则改革难以推动，未来代价更大。

　　改革的主要成本有哪些？

　　据财新记者了解，目前涉及改革的确有几块具体开支需要落实。除了新增工资收入20%的单位缴费以及8%职业年金缴费需要明确来源外，还有两个“大头”。

　　其一是“老人”的养老金发放，以前主要由财政和国有单位支付，改革后实行“新人新办法，老人老办法”，不会悉数纳入社会保险制度，避免增加基金负担。

　　其二是“中人”的转制成本，这也是改革的重中之重。其中又分为两类。一类即是“中人”进入制度的“视同缴费”对应的资金缺口，额度多大，是一次性注资还是随着“中人”陆续退休而分批注入，目前尚未披露。第二类是弥合“中人”和“老人”待遇差别而进行的工资调整，包括职业年金制度的建立等所需花费，这都需要一次性注入启动资金。

　　目前，参与方案设计的人士对财新记者分析，补偿“中人”“老人”历史债务的支出总额虽大，但不用一步到位进行清偿，额度分解到不同年份渐次支付，财政一次性的启动成本等短期负担尚可应付。

　　下一步是涨工资？

　　为了实现并轨前后的待遇平衡，纳入改革的机关事业单位工资调整也提上日程。显然，因养老保险并轨后，尚须个人支付相当于工资8%的保险费，若保证改革对象的绝对待遇不下降，则上述两项改革将和养老并轨配套衔接，薪酬待遇的调整，也是必然结果。但相应的开支细目，目前也尚未明了。

　　实际上，随着《事业单位人事管理条例》的颁布，决策者已经明确事业单位的薪酬制度将和养老制度联动改革，实施绩效工资制度，并建立正常的待遇调整机制。

　　2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，明确将在职务之外开辟基层公务员职级晋升通道。

　　中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长苏海南曾表示，不能简单把事业单位工资的调整等同于薪酬的普调，而是重在建机制。他还对财新记者分析，此次县级以下公务员职务职级并行制度的改革，将改变以往基本依据官职定公务员社会地位和待遇的职业发展通道，使许多在基层数十年尽职尽责工作的非当“长”的公务员，也能得到职级提升，获得社会地位和相应待遇的提高，以调动工作积极性。

　　据财新记者了解，一些地方颇有积极性，已经准备先行一步。而部分财力充足的省市为了“做大收入基数”，甚至试图为公职单位突击发放不同名目的奖金，个别地区“明年工资翻番”的传言不绝于耳。此时此刻，也不乏“等米下锅”的贫困地区，寄望于中央的转移支付来撬动改革。

　　钱从哪里来？

　　可以预料，并轨前的算账是一个艰难而庞大的工程。

　　理论上，统筹基金的规模越大，覆盖面越广，基金的互助共济和抗风险能力就越强。但根据方案，机关事业单位养老保险和企业职工养老保险并不进入同一个账户。

　　对此，主管社会保险的人社部副部长胡晓义曾公开解释，所谓并轨，并非简单把机关事业单位退休制度并入企业养老保险制度，“而是朝着一个共同的方向改革和推进，最终取消双轨制”。

　　即便是单独建账运行，“五个同步”之下，也需要全国各地地方财政一次性付出真金白银。倘若遇到筹措压力，则地方难有动力推进改革。尤其是财政收入紧张的地区，改革的推进更加受制于财务约束，如果中央政府不能提供有效担保，则并轨转制的可持续性堪忧。

　　郑秉文团队在会上发布《中国养老金发展报告2014》指出，当下正是中国养老保障制度全面深化改革最困难和最敏感的时期。在过去的十年里，中国养老金每年上调10%，从未间断，全国人均退休金已从2005年的每月714元提高到2014年的2100元。这也是财政补贴最多和增长最快的十年，从2005年的544亿元增加到2013年的3019亿元。新合并的城乡居保也并非严格意义上的社会保险制度，主要依靠财政补贴维持运转。报告称，社会心理预期不断提高已令任何改革都处于十分被动的局面。

　　另一方面，现有养老保险的可持续性令人担忧，多个关键性问题难以回避。例如，随着“人口红利”的逐渐消失，目前纳入更多参保人来扩大基金基数的扩面潜力越来越困难，更加上多缴多得的原则并未真正建立，十年间反而弱化了缴费和待遇挂钩的机制。与会专家纷纷指出，目前中国养老保险制度的收入能力不容乐观。

　　“连续十年调，不管你的个人账户累计多少，就抹平了原有的缴费多少的待遇上的差别。个人账户的激励机制弱化了。但是不调也不行。因为机关事业单位退休人员的待遇也在增加，物价也在上涨，所以这个机制形成了一个矛盾。”人社部社会保险管理中心主任唐霁松在上述会议上说。

　　2013年，城镇职工养老保险征缴收入增长13.1%，而当年养老金给付支出增长19.7%.

　　郑秉文认为，中国养老保障制度正处于制度参数调整、制度结构改革、各子制度必须尽快建立的三项任务叠加的巨大压力之中。

　　个人账户是否投资运营？

　　文件明确了养老保险基金的管理经办机构。其中，人力资源社会保障部负责在京中央国家机关及所属事业单位基本养老保险的管理工作，同时集中受托管理其职业年金基金。中央国家机关所属京外单位的基本养老保险实行属地化管理。社会保险经办机构应做好机关事业单位养老保险参保登记、缴费申报、关系转移、待遇核定和支付等工作。

　　但一个很关键的问题却并未做出回答，即8%的个人账户基金是否进行投资运营，是否做成实账？

　　尤其是，目前改革成本高昂，面临资金饥渴，对于机关事业单位养老保险制度是否还需要先行做实个人账户，这一问题决策者内部仍有分歧。

　　在企业职工养老保险制度建立之初，“老人”和“中人”要么从未缴费，要么仅能完成部分缴费，但最终的养老金，却要由当代工作者支付。为了弥补财务上的亏欠，公有制之下的企业和企业的所有人－政府，都应当注入相应的资金进入养老保险统筹账户。但这笔债务至今未能偿付，当期养老统筹账户缴费所得不足以支付“老人”和“中人”的养老金，各地政府纷纷挪用个人账户资金应付一时之需。即便如此，据财新记者了解，至今仍有多个省份需要借助财政补贴“保发放”。

　　为了填补前述“挪用”亏空，辽宁2001年率先启动并在2008年扩大到13个省份，由财政注资做小做实个人账户，目前已因地方财力不逮而陷入胶着。在12月28日的“中国社会科学院社会保障国际论坛2014暨《中国养老金发展报告2014》发布式——‘三中全会的理论突破与名义账户研讨会’”上，一个数据颇受关注：个人账户空账规模2007年为1.1万亿元，2013年底增加到3.1万亿元，而做实账户的资金额度仅从790亿元提高到了4154亿元。这更激发学界对于养老保险模式重新建构顶层设计的讨论。

　　中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文，多年呼吁中国应效仿瑞典模式，建立名义账户制，即并不对应实账，但仍按照类似个人账户的模式进行缴费和发放待遇的制度，鼓励多缴多得。

　　他在2014年12月28日的会议上再三强调，中国现在应当尽快转向名义账户制转型。他描述的是一个参保人能够根据自己的缴费清晰预知未来收益的制度，期望未来借此重点加强养老保险制度的激励机制，重塑社会的信心。

　　不过，在上述会议上，财政部部长楼继伟也坦承，原本希望通过机关事业单位的小账户来实行名义账户制，引领更深层的全局性改革，但一时很难实现。

　　可即便机关事业单位未来能够做实个人账户，这笔原计划通过自身保值增值来抵御未来养老风险的资金，目前仍无更好的保值增值渠道。文件也对此避而不谈。

　　对于基金的管理，文件仅明确：建立健全基本养老保险基金省级统筹；暂不具备条件的，可先实行省级基金调剂制度，明确各级人民政府征收、管理和支付的责任。机关事业单位基本养老保险基金单独建账，与企业职工基本养老保险基金分别管理使用。基金实行严格的预算管理，纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用。依法加强基金监管，确保基金安全。

　　与此同时，企业职工养老保险做实的个人账户资金，正面临着不断的贬值