浅议财政投资评审在项目建设中的地位和作用

    自1999年在全国省、市、县各级财政部门都相继成立了财政投资评审机构，财政投资评审工作在工程建设领域发挥着越来越大的作用。财政投资评审是财政职能的重要组成部分，财政部门对财政性资金项目的工程概算、预算和竣工决算及结算进行评估与审查的行为。财政投资评审中心的评审结论作为项目招标、资金拨付、预算调整、价款结算、办理固定资产移交及产权登记的依据。为财政部门参与政府投资项目管理，强化项目管理提供技术保障。

    2012年6月份保康县财政局以2012年度中央农村环境连片整治示范项目为对象，首次开展了财政投资评审工作。通过对2012年度中央农村环境连片整治示范项目评审，减少投资162.5万元，占县环保部门报送投标控制价1404.36万元的11.57%.保康从今年开始初次偿到财政投资评审工作甜头。

    一、财政投资评审在项目建设中的作用。

    首先，提高了政府投资效益。财政投资评审通过测算、审核等技术工作，对财政投资项目事前、事中、事后的追踪把关，对项目工程概算、预算、竣工决算及结算审查，实行“先评审、后核定，先评审、后批复”，强化了财政的预算约束，对政府投资实行全面的评审与监督，强化和规范项目的申报、立项、实施和质量控制，确保财政预算资金使用的合理性和合规性，从而加强  了预算资金管理，节约了财政资金。

    其次，强化了财政投资预算管理职能。工程概算评审是项目建设的重要环节，财政投资评审参与项目建设前的评估、论证，通过对项目概算的编制和审核，从源头上优化设计，确保项目设计方案的合理、优化、经济，为控制项目预算投资和决算投资做准备，从源头上把好项目投资关。财政投资管理职能弱化的一个重要原因，就是过去财政部门在项目预算编制和执行中缺乏技术依据。基建项目是以概代预，预算安排难以细化，导致在预算执行过程中，一方面是项目资金出现结余；另一方面是出现项目资金不足，直接影响工程正常实施，增加了预算执行的难度。通过开展财政投资预算评审，采用工程技术和财务审核相结合的技术手段，就可以在概算的基础上根据评审结果，科学编制和核定项目支出预算，避免预算的盲目性，有效规范财政投资管理行为。

    再次，规范了政府的投资行为。通过对工程预算的评审，科学核定建设项目投资的实际需求，并使其与部门预算相配套，可以有效地控制部门申报工程的随意性，从而规范了政府投资行为。

    二、财政投资评审在项目建设中的地位。

    首先，财政投资评审法律性的法律地位。《预算法》明确赋予财政部门监督本级政府各部门及其所属各单位预算执行情况的职能。界定了预算管理职权和预算收支范围，规定对财政性投资进行分析、检查、管理和监督，是财政部门的重要管理职能，并以法律形式明确了财政部门有履行检查、监督本级政府基本支出预算执行的职能，并负责对政府投资项目的使用效益进行重点检查、分析和监督，因此，财政投资评审是法律赋予财政部门的法律责任，《预算法》是财政部门开展财政投资评审工作的基本法律依据。

    其次，财政投资评审的政策地位。2001年10月21日，为指导各级财政部门及财政投资评审机构开展财政投资评审工作，财政部印发了《财政投资评审管理暂行定》，其中第二条明确指出，财政投资评审是财政职能的重要组成部分，是财政部门对财政性资金投资项目的工程概算、预算和竣工决（结）算进行评估与审查，以及对使用科技三项费、技改贴息、国土资源调查费等财政性资金项目情况进行专项检查的行为，财政投资评审工作由财政部门委托财政投资评审机构进行。2002年12月31日和2009年10月14日，财政部印发了《财政投资项目评审操作规程》和《财政投资评审管理规定》，以指导财政部门及财政投资评审机构开展投资评审工作，规范投资评审行为，提高投资评审工作效率。

    第三，财政投资评审的经济地位。作为公共性投资，其首要目的是服务于社会利益，而不是追求项目本身的市场赢利，其项目效益必须采用社会方式，而不是商业方式来评审。因此，公共投资效果的评价标准，就不能局限于项目本身的市场成本与收益，还必须包括项目所涉及的社会成本与所产生的社会收益。依据《预算法》、《财政投资评审管理暂行规定》等法规规定，财政投资评审要贯穿工程建设的事前、事中及事后的各个环节，从项目的立项、实施、到竣工的各个阶段财政部门都要介入。立项阶段：要做好资金来源审查、投资估算审查、投资概算审查。未经上述审查，建议相关部门不予批准投资计划。实施阶段：要做好计划方案的经济审查、招标文件的审查、招标预算审查及预算控制价的确定、施工合同的审查、工程变更的审查。未经上述审查，签定的施工合同无效，财政部门有权拒付工程进度款，对工程变更增加的的投资额不予认可。需通过政府采购的项目，未经评审不予办理采购审批手续。竣工阶段：要做好竣工结算审查、竣工决算审查及批复、项目资金拨付审核、国有资产产权登记。竣工结算未经审查不得办理工程价款结算及拨付工程款，项目竣工决算未经批复不得办理国有资产产权登记。财政投资评审与其他政府职能部门一起为政府投资严格把关的同时，为政府具体投资项目节约的资金，将通过预算安排或调整，有效地用在政府其他投资项目，促进地区政治经济发展。

    最后，财政投资评审的技术地位。财政投资评审首先要为政府投资管理服务。一是当好政府的投资参谋和助手，合理有效地配置和使用公共资源，提供投资信息咨询和政策建议，控制投资规模，减少和避免政府投资的失误。二是履行建立和完善政府投资监管体系的职能，积极探索对重大财政投资项目实行全过程的跟踪评审，适应政府投资项目管理模式由分散管理、业主自建自用向国际流行的代建制管理模式转变，在确定投资计划、核定投资预算、调整投资预算、合同管理、后评价等方面，实行专业化监管，更好地履行《预算法》和政府赋予财政部门在政府公共投资方面的监管职责。

    三、财政投资评审工作面临的困惑与误解。

    目前，有不少人对财政投资评审不了解，把评审看成审计的、看成评估的、等同于中介机构的等等，这种模糊认识对财政投资评审事业的巩固、发展和壮大极为不利。明晰、理顺和打通财政投资评审与政府审计、部门预算、中介机构等之间的职能关系，才能根除人们对相互之间所谓 “重复、交叉、矛盾”的困惑与误解。为此，在财政投资评审工作中，必须把握和处理好以下关系：

    一是财政投资评审与政府审计之间的关系。财政部门和审计部门，分别以《预算法》和《审计法》为依据，在各自的职责范围内开展工作，分工协作，各负其责。财政投资评审从事前、事中和事后全过程对财政投资项目预（概）算和竣工决（结）算的真实性、准确性、完整性、时效性等审核，对项目工程造价、预算定额等支出合理性进行评价，为预算编制、执行和决算提供依据。审计部门更侧重于对被审单位和项目财务收支的真实性、合法性进行审计监督。审计对财政投资项目站在审计的角度上进行审计，不能代替财政投资评审行使职责。同样，财政投资评审不能、也不可能取代政府审计。因此，财政投资评审和政府审计是两个概念、两个范畴，尽管有时可能或必须同时对同一项目行使职能，但两者之间完全不存在替代、对立关系，完全是两个部门的两种职能。

    二是财政投资评审与部门预算管理之间的关系。财政投资评审作为财政预算管理固有的内在链条或必要环节，统一负责对项目立项的必要性、实施的可行性、支出的合理性、执行绩效性等进行评审，为预算管理的规范化、精细化、科学化和高效化提供专业技术支撑和服务。预算管理的精细化涉及到哪里，财政投资评审就要延伸到哪里。财政投资评审机构主要侧重于专业技术管理手段的应用，而部门预算管理机构则主要侧重于制度和政策管理手段的应用，共同支撑和实现部门预算管理的有关目标。但是，在制度安排和职能定位上，部门和单位申请的项目进不进预算、资金安排多少、何时安排，最终由有关部门预算管理机构依据或参照财政投资评审机构的意见和建议去研究决定。

    三是财政投资评审与社会中介之间的关系。社会中介机构是独立法人，以营利为目的，追求的是自身收益或利润的最大化。财政投资评审机构则不同，决不是、也根本不能以营利为目的。作为财政部门的内设机构，财政投资评审代表的是政府和纳税人的利益和意志，行使的是政府管理职能，是一种财政预算管理的精细化、规范化和效能化行为。财政投资评审与社会中介机构之间，应当是聘用和被聘用的关系，决不是、也不应当是委托代理关系。当评审人员和力量不足时，财政投资评审机构可以、而且应当花钱购买必要的专业技术服务，但任何一个财政投资项目的评审，都必须由财政投资评审机构统一组织、统一协调和统一管理，不应当由社会中介机构去独立评审。

    当前，从专项政策看，我县享受了国家西部开发县、省定贫困县、国家现代农业综合开发县等政策机遇，去年，国家安排我县经建专项资金达3亿元之多，本级财政投入也达1亿元以上。公共财政投资规模越大，越要重视财政预算管理的精细化、科学化和效能化，越要强化和提升财政评审在预算管理中的地位作用，使财政预算管理由过去主要靠制度管理，转向制度管理与技术管理并重，充分发挥财政投资评审在项目建设中的作用，确保政府投资效益最大化。