澄城县财政风险探析

　　随着经济的飞速发展，财政收支规模的不断扩大，各级财政部门都把防范和化解财政风险作为一项重要课题来研究。陕西省澄城县是一个农业差、工业弱、支出大、收入小的省级贫困县，财政形势十分严峻，收支矛盾比较突出，近两年的财政支出需求远远超过了收入的增长，财政承担的风险不断加大，研究和化解财政风险迫在眉睫、势在必行。

　　陕西省澄城县地处渭北旱塬，辖八镇六乡，县域面积1112平方公里，拥有人口38万，是以农业为主的社会结构经济贫困县，沉重的地方债务包袱已不得不让我们去关注财政运行中面临的风险。

　　一、财政面临的主要风险

　　从近年的情况来看，澄城县财政运行情况比较正常，但仍存在不少问题，如财政规模小，供养人员多等。这些问题的存在，给县财政平稳运行埋下了隐患，从客观构成了财政风险。通过对这些问题的探析，我们旨在找出具有共性、进一步恶化风险趋势的问题。

　　1、地方财政收入增长缓慢，预算收支差距不断加大。受自然环境和经济环境制约，多年以来该县财政收入规模较小，增长速度缓慢。2001年至2005年，财政收入同口径由2881万元增长到4232万元，年均增长9.3%（剔除农业税等政策因素影响），财政支出由12730万元增长到21581万元，年均增长14%.收支差额由2001年的9849万元增长至2005年的17233万元，年均增幅15%.从数据中我们不难看出，财政收入增长缓慢，财政支出增长较快，收支矛盾愈来愈尖锐。由于财政自身造血能力不强，预算自求平衡能力较差，始终难以摆脱赤字风险，收支差距不断加大，财政自给率逐年下降，财政风险在不断增大。

　　2、政府债务居高不下，财政运行阻力重重。近年来，政府债务对经济和财政的冲击是非常明显的，该县的政府债务以基金会再贷款为主，其次还有县乡两级政府为完成上级任务的垫款（主要是以前完成两税任务的垫款）以及以政府名义担保的其他贷款。基金会的再贷款，每年上级财政要扣除四百多万元用于还贷，造成了县财政日常资金调度非常困难，年终预算难以平衡；由于农业综合开发借款债务的影响，一些开发资金不能到位，开发项目难以落实，造成了经济的恶性循环；开行贷款每年的利息就是86万元；还有国债资金，支持的建设项目都是一些带有公益性、基础性的项目，大部分项目收益率较低，到期后难以偿还。隐性债务对也是不容回避的：由各级政府担保给企业的贷款以及财政给企业的借款等，而目前有的贷款单位已破产，有的资不抵债名存实亡，他们的贷款风险直接转嫁到财政上；还有一部分企业负债经营，勉强运转，无力还贷，他们的贷款风险也正在悄无声息的向财政转移，财政风险越积越大。下面是近年来该县债务统计情况表：

　　政府债务统计表

　　单位：万元

　　年度  债务总额 显性债务余额  间接隐性债务

　　2000年    17164    12208    4956

　　2001年    19626    13642    5984

　　2002年    26054    16564    9490

　　2003年    25471    16213    9258

　　2004年    24880    15622    9258

　　2005年    23316    15784    7532

　　从该表中我们不难看出，该县的债务规模是相当大的，与财政收入相差很大，以2005年为例，债务总额是财政收入的5.4倍，也就是说把全部财政用于还债需要大约五年半的时间，这是一个十分危险的信号。该县是典型的“吃饭”财政，收入要保证干部职的工资发放，要保证全县的稳定，根本无力还债。如果要用这部分钱还债，就会引起新的不稳定，而债务规模居高不下，又会给县域经济发展和财政运行带来许多不稳定因素。

　　3、财政支出能力低下，可支配财力较少。该县是典型的吃饭型、紧宿型财政，财政供给范围较小，支出缺口较大。每年的财政支出大部分用于发放工资，机动财力非常紧张，以致于县乡政权机关运转艰难，各项社会事业难以维继。预算周转金和总预备费余额为零，根本无财政风险防范能力。2005年全县财政支出为21581万元，占当年国民经济的12%，这个水平远远低于全国平均水平，并且呈逐年下降趋势。财政支出能力低下伴之而来的是，社会保障水平不高，财政支持经济的能力不强，各种社会问题层出不穷。作用力和作用力从来都是相互的，如果这些矛盾和问题最终要由财政来承担，那么我们的财政不言自危。

　　二、财政风险形成的主要原因

　　1、经济基础薄弱，财源建设相对滞后。该县地处渭北高原北部，土地贫瘠，交通不便，农业生产条件落后，工业基础薄弱。多年来，广大群众一直是种地为生，靠天吃饭，生活十分困难。近年来县委县政府以经济建设为中心，扭住项目建设不放松，全力打造“一带三园”，有力的推动了县域经济的发展。而其“一带三园”的发展就目前来讲只能是聚集能量期：县城工业园区达产企业刚刚进入良性扩张期，年初开工建设的四大项目总投资近20个亿，三年后建成投产才能新增产值45个亿；韦庄农业产业化园区先期几个项目更多的是社会效益（农民致富、消化农村富余劳动力、延伸农业产业链条等），刚刚开建的八个项目建成还需时日。所有这些用发展的眼光看将会是一些不错的财源项目，但考虑招商引资的一系列优惠政策，可观的产值是相对长远利益来说的，而就近几年来看，其对财政的贡献是微乎其微的，也就是说正处于“放水养鱼”阶段。

　　2、政策性支出因素较多，刚性支出不断增加。近年来，工资性支出增长较快，2001年该县工资性支出9086万元，占总支出的71%，到2005年工资性支出15536万元，占总支出的72%，平均年增长14.2%，这是刚性支出不断增加的主要原因。此外，法定支出和政策性支出也比较多，我国有关法律规定，财政对农业、科技、教育的投入和支出必须高于经常性财政收入增长的比例。另外，有关上级部门从自身工作发展需要出发，对县乡一级的部门规定了很多达标要求，如执法部门的建设、计划生育、报刊征订等，有些还实行评优一票否决制，这些投入和建设一旦被上级文件规定，就难以压缩，成为刚性支出，不断增加。

　　3、财政管理不尽完善，资金使用效益不高。财政管理方式落后，各种问题层出不穷。预算约束力不强，经费超支现象比较普遍；资金管理不够规范，损失和浪费现象时有发生；预算外资金监督不够，胡支乱花较为严重；项目建设缺乏事前科学评估，重复建设，盲目建设时有发生。

　　三、化解财政风险的主要对策

　　1、以科学发展观为统领，不断壮大县域经济。一方面县委县政府要加强政府各部门的执政能力建设，把发展经济作为第一要务，以一带三园为依托，不断加大招商引资力度，打造澄城品牌，着力做大地方收入“蛋糕”，提升财政促进地方经济建设的能力；加强薄弱环节，提升财政公共服务能力；努力推进财政制度和管理创新，提升地方财政管理能力和水平。另一方面加快企业改制步伐，焕发老企业的第二“青春”，盘活国有资产存量，更新城市经营理念，优化环境。对个体、私营企业，在政策上引导、环境上优化、信息上帮助、资金上支持、政治上关心，举全县上下之力，聚精会神搞建设，一心一意谋发展，掀起新一轮经济建设热潮。第三财政部门要紧紧抓住机遇，发挥部门优势，积极争资争项，为经济建设推波助澜。经济是根，财政是叶，根深才能叶茂，经济是源，财政是流，源远才能流长。我们只有把经济发展作为第一要务，我们的财政才会迎来明媚的春天。

　　2、加强债务管理，严格控制债务规模。

　　政府债务是压在财政运转头上的一块巨石，也是财政风险的主要成因之一，防止新的债务产生，积极消化逾期债务，也是降低债务风险的重要手段。控制政府债务是一项长期的任务，从2003年开始，该县委县政府出台了一些政策控制债务规模，总体上看取得了良好的效果，但是政府债务形成时间较长，原因较为复杂，规模相当大，给财政运行造成了相当大的困难。因此，我们必须建立健全政府债务控管体系：树立还债也是政绩的思想，加强监管，认真清理债权债务，理清各种借贷关系，进行梳理归类，然后该还的还，该讨的讨，或采用债权与债务相抵消等办法，尽可能减少债务。妥善处理衍生债务（主要是各种利息），在做好债务双方协商的情况下，制定合理的还款计划，尽可能的减免利息。加强财政投入项目管理，科学地做好事前项目评估，做到“三个管死，一个管住”：一是管死财政借钱开支，严禁财政借钱用于非生产性非建设性开支。二是管死单位擅自举债，取消行政事业单位的举债权，严禁单位欠款借钱开支和负债搞楼堂馆所等基本建设。三是管死形象工程举债，严禁举债搞形象工程、政绩工程建设。四是管住超标准配置办公设备和脱离实际情况乱花钱。逐步建立规范的财政风险披露制度，科学确定防范和控制财政风险的重点，探索债务转化规律，加强对政府负债项目的全程风险评估和控制。

　　3、加强财政管理，优化支出结构。要按照公共支出的要求，加强财政管理，彻底解决财政越位和缺位的问题，真正把财政打造成阳光财政。调整和优化支出结构，要把公共需要放在首位，充分保障政府部门的运转和农业、教育、科技、卫生事业的投入。以建立节约型和谐财政为首要目标，教育广大干部职工树立过紧日子的思想，反对铺张浪费；大力压缩一般性支出，财政支出彻底退出竞争性领域；加强会计集中核算和政府采购，尽量不搞或少搞各种名义的达标活动；在编制预算时，想方设法挤出一部分“财政风险预备金”；搞建设要坚持以人为本的施政纲要，要把人民群众的利益放在首位，要把有效的资金用到刀刃上，彻底解决一批人民广泛关注，群众反映强烈的问题。

　　4.进一步推进各项财政改革。一是加快推进收支两条线管理改革。实行“收缴分离、收支脱钩”，所有非税收入全额缴入国库或财政专户，逐步把非税收入纳入预算管理，彻底打破预算内外资金分块管理的界限，做大财政蛋糕，增强政府调控力。二是全面启动部门预算改革。按照公共财政的支出方向全面实行零基预算、综合预算、项目预算，细化预算制，严控各项支出，集中财力办大事、办实事。三是努力探索国库集中支付改革。建立国库单一账户体系，按照不同的支付主体分别实行财政直接支付和财政授权支付，逐步实现财政支出直达商品供应者或劳务提供者，确保财政资金安全高效运行。四是继续深化政府采购改革。落实政府采购法，完善管办分离的监督机制；编制采购预算，扩大政府采购支出占财政支出的比重；完善招标机制，建立采购信息网络，确保政府采购活动公平公正。五是积极对接农村税费改革。严格执行中央农村税费改革的各项政策，确保转移支付资金及时到位，确保农业税费改革精神全面到位，减轻农民负担，保持农村稳定，促进农村繁荣。

　　5、建立地方财政风险预警机制，用一套完备的指标体系来反映地方财政风险程度及其变化发展趋势，准确掌握财政运行状况，并直接揭示出财政风险的状况及程度，为领导决策提供准确、科学的依据。

　　总之，我们要有效化解财政风险，走出财政困境，任道重远。必须实行治标与治本、自身与外部相结合，通过经济发展、体制促进、政策扶持、资金倾斜、上下联动，做大做强财政“蛋糕”，提高县域经济总量，支持财政解困，实现财政振兴。