2005-07-29 00:00 来源：
一、建立和发展乡镇财政的客观必然性
财政是一个历史范畴，是随着国家的产生而产生的。乡镇财政作为我国财政体系中最基层的一级财政，它的产生和发展是与乡镇政权的建立和发展联系在一起的。
（一）乡镇财权是满足农村社会公共需要必不可少的一级政权组织。
要理解和把握乡镇一级政权存在与发展的必要性，必须从农村公共需要的满足途径角度入手进行分析。
1.农村社会公共需要及满足农村社会公共需要的基本原理。
农村社会公共需要，是指向农村社会提供安全、秩序、公民基本权利和经济发展的社会条件等方面的需要。就每一具体的农村社会公共需要而言，其存在范围和受益区域有大小之别，因而可将其区分为全国性农村社会公共需要和区域性（地区性）农村社会公共需要。正因为如此，农村社会公共需要才必须分散由多级政权组织来提供和满足。全国性农村社会公共需要应由中央政府来提供，区域性农村社会公共需要就应由地方政府来提供。就区域性农村社会公共需要而言，那些存在范围广、受益区域大的农村社会公共需要应由高一级的地方政权提供，反之则由低一级的农村基层权来提供。
2.建立乡镇政权是满足农村社会公共需要的基本途径。
（1）由于我国的特殊国情，农村社会公共需要具有多层次、多样化和差异性大等特征。因此，在农村建立一级政权组织是由我国的基本国情这一客观条件决定的。
首先，从我国是一个农村人口众多、由多民族组成的大国这一基本国情来看，第一，我国农村人员数量巨大，人口素质存在巨大差异且普遍较低。这样，一方面巨大的素质普遍较低的农村人口必然会形成许多属于农村所特衣的社会公共需要，另一方面，由于不同素质的人在社会公共需要上的差异呈显著性特征，因而在人口素质不同的地区必然会出现不同层次的社会公共需要。第二，我国是一个由五十多个民族组成的“大家庭”，各民族之间在宗教信仰、文化传统、生活习惯等方面存在着较大差异，因而各民族在对农村社会公共需要的要求方面，自然会呈现出多样化的特征。第三，我国是世界上少有的几个幅员辽阔、自然地理环境差异巨大的国家，这就决定了不同自然地理环境下形成的农村社会公共需要表现出巨大的差异性。如只涉及到小范围和少量人口的农村社会公共需要，也由县或县以上政权组织来提供，显然是违背了农村社会公共需要提供必须与其存在的范围和受益区域大小相适应的原则。
其次，从我国经济发展水平比较低这一基本国情角度来看。第一，我国是一个发展中国家，农村所占比重大，经济发展总体水平比较低，地区之间差距很大，因而在不同经济基础上形成的农村社会公共需要存在着明鲜的差异性。第二，我国农村市场发育极不完善，信息不灵，这就使农民的生产经营活动常常陷入盲目和无所适从的被动地位。另一方面，随着农村收入分配不公平程度的不断扩大，使农村收入再分配作为一种特殊的社会公共需要在经济发展水平不同的农村地区就表现出较大的差异性。很显然，由我国农村经济发展所处的特殊阶段而产生的这类农村社会公共需要，要求有一个直接服务于农村、更贴近和了解农民，能带领农民从事生产经营活动的高效率的农村政权组织。但这一级政权组织是县及县以上各级政权组织所不能取代的。
（2）从我国农村社会经济发展的现阶段来看。当前，我国农村已经基本完成向温饱型的过渡，正在向小康水平发展。因此，随着我国农村经济发展整体水平的进一步提高，农村在经济发展水平上的差距也将呈扩大趋势。这些都表明：目前乃至今后相当长一段时期，我国农村社会公共需要在总体上和结构上将处于不断发展之中，呈现不稳定状态。建立一个与之相适应的政权组织，以便及时有效地满足社会公共需要，并积极进新的农村社会公共需要的形成和发展，是我国现阶段农村社会经济发展的客观要求。
（3）要保证县及县以上政权组织有效提供农村社会公共需要，必须有一个完善和强有力的政权组织体系，而乡镇政权就是这一政权强必不可少的环节。一方面，县及县以上各级政权组织离农村都有一定的“距离”，同时，这些政权组织辖区较大县经济发展不平衡，因而，农村社会公共需要在其辖区内不可避免地存在着需求弹性上的差异。因而，组建下级政权组织是满足需求弹性较大的农村社会公共需要的有效途径。
（二）建立乡镇财政，是乡镇财权有效提供农村社会公共需要的客观要求。
财政历来是国家财政，有一级政权就应有相应的一级财政。建立乡镇一级财政，是建立乡镇政权的前提条件和必然要求。
1.建立乡镇财政是乡镇政权得以存在和发展的前提条件。
乡镇政权提供农村社会公共需要以一定的物质基础为条件和前提。财力保障是乡镇政权履行其职责的决定因素。
从财力来源上看，乡镇政权履行其职责所需财力的取得只能来自上级政权或乡镇一级政权管辖范围内的各经济主体。但如果乡镇政权的财务完全由上级政权来予以保障是不可能的，也是不必要的。乡镇政权履行其职责所需要的财务大体上应从本乡镇范围内筹集。因为我国广大农村地区已经有了为乡镇政权履行职责提供基本财力保障的基本能力（当然个别贫困地区除外）。
建立乡镇财政，发展乡镇财政，不仅对于调镇政权当家理财的积极性具有重要意义，而且对于缓解 级财政困难也具有十分重要意义。这也已经为乡镇财政建立以来的实践所证明。
总之，从财务保障角度来看：一方面是乡镇政权履行其职责所需要的财务不可能由上级政权来提供，另一方面是我国农村在很大程度上已经具有了为乡镇政权有效满足农村社会公共需要提供财务的基本能力。因此，建立乡镇一级财政就不仅是必要的，而且是可能的。
2.从财权角度来看，建立乡镇一级政权，客观上要求建立乡镇一级财政。
如果乡镇财政只有财务而无财权，就谈不上已经形成了一级完善的财政。财权在乡镇财政中具有重要意义。财权既表现为收入组织权，也表现为支出决定权。在收入组织和支出安排的有关方针政策、法律、法规既定的前提下，赋予乡镇政权基本的财权，对于乡镇政权因地制宜筹集、安排满足农村社会公共需要财务，提高资金使用效益，无疑具有重要作用。另一方面，乡镇政权拥有基本财权，并在此基础上使这种财权与其相应财力结合在一起，就形成了一级完整的财政，进而乡镇政权与乡镇财政之间就建立起了一种约束机制，即乡镇政权履行其职责不仅会受到乡镇财政可支配财务的约束，而且乡镇政权必须对资金的使用效果承担责任。因此，给予乡镇一定财力的同时，赋予相就的财权，这既是建立真正的乡镇一级财政的内在要求，更是建立和发展乡镇一级政权的客观要求。
3.建立乡镇财政，是强化财政职能，提高乡镇政权运行质量的客观要求。
第一，如果不在乡镇建立一级真正的财政，财政的职能就不能得到有效行使，作用就不能得到充分发挥。目前乡镇财政活动中出现的财力分散、管理失控，政腐与农民分配关系呈现混乱状态，就是财政职能被肢解的一个突出表现。
第二，如果不在乡镇建立一级真正的财政，不但不利于提高乡镇政权满足农村社会公共需要的效率，而且还会刺激乡镇政权超出本级财务的可能来提供农村社会公共需要，导致乡镇政府及各职能部门不将主要精力放在本应履行的职责和完成的任务上。
第三，财政本身就是国家用来有效满足社会公共需要的重要手段和工具。如果不建立乡建财政，国家通过财政手段满足农村社会公共需要就缺少了必要的环节，就会增加满足社会公共需要的成本或代价，降低社会公共需要的满足效果和效率。
（三）乡镇财政是不可替代的一级财政
从财权与事权相统一的角度来看，我国乡镇政权在事权与财权上存在的严重不对称问题，其解决办法只有两个，一是对乡镇下放财务和财权而保留乡镇事权，阵个是对乡镇不下放财务和财权而上收乡镇事权。我们不赞成上收乡镇事权的做法而赞成对乡镇下放财务和财权的做法。因为：第一，目前我国乡镇财政高比便的上解说明，造成乡镇事权与财权不对称的原因不是乡镇财政无力为小学教育、公共卫生和社会福利提供资金，而是由于县对乡镇在体制确定上没有考虑到（至少是没有完全考虑到）乡镇政府客观存在的事权而过多向县级事权倾斜所致。第二，财务和财权分配取决于相应的事权，事权的划分又决定于是否符合效率原则和公平原则。乡镇政权作为满足农村社会公共需要必不可少的一级政权组织，意味着乡镇政权的事权是不以人的主观意志所决定的客观存在，因而是不能随意调整的，财政体制的确定应体现这种事权的客观性而不应与这种客观性要求相悖。第三，随着我国社会经济的发展，县级政权的城市功能将日益加强并呈现出复杂化，因此，将乡镇政权的职能简单化而将更多的事权集中于县级政权这种观点和做法，显然，是不符合我国县级政权职能发展趋势要求的。所以，界定乡镇政权事权的同时，就必须相应的赋予乡镇财政必要的财权和保证其所需的相应财力。
从我国财政现实状况来看，一方面，县对乡镇财政体制的确定普遍采取优先保证县级财政的办法，其结果是“乡镇财政高比例的收入上解和返还补贴”。①缺乏财政自主权的乡镇政权在强大的支出压力下，必然产生寻求在财政制度外筹集收入以弥补预算内资金不足的强大动力。乡镇统筹资金制度的产生以及近年来出现的“乱收费”、“乱集资”、“乱摊派”现象就是最为突出的表现。1986年以来乡镇每年都要编报预算内、预算外资金和自筹资金这“三税类型资金”的收支情况，自乡镇人代会报告同时报上级部门汇总，这表明乡镇政权利用非预算内资金支撑乡镇政府履行职责的行为已经得到事实上的认可。这种行为是不规范的和不合法的，其弊端很多，如导致国家与农民分配关系混乱，加重农民负担，不利于乡镇各项事业的统筹发展等等。为此应以建立事权与财力、财权统一，责、权、利相结合的规范的财政体制来取代，本报告在相关内容中已经体现了这种思想，上述分析说明：第一，县级财政同样无力为县级政权的现有事权提供足够的资金保障。更谈不上县级财政具接管和替代乡镇财政部分职能的能力。第二，剥夺乡镇财政的财政自主权和随之出现的乡镇财政制度外收入不断增长的趋势，只能是使已经确定的乡镇财政体制的地位下降，弱化财政的分配职能，而不可能对约束乡镇政权的行为产生实质性效果。这恰好从反面证明了乡镇一级财政的不可替代性。
总之，无论是从理论上讲，还是从我国历史经验及世界各国的实践经验来看，我们都必须要十分重视和全面加强农村基层政权（乡镇政权）和农村基层财政（乡镇财政）建设，这是从我国的基本国情在政权体系建设和财政体系建设方面所作出的必然选择。任何忽视和削弱农村基层政权建设和基层财政建设的思想和行为，在实践中都将产生消极影响和严重后果。只有这样，才能更好地保进我国农村社会经济协调、伊朗和快速发展，才能实现农村社会的长治久安，才能逐步消除城乡差别、最终实现共同富裕的奋斗目标。因此，可以说重视和加强乡镇政权和乡镇财政建设是建设有中国特色社会主义理论中的应有之义。
二、乡镇财政在新时期农村政治、经济和 家财政体系中的地位更为重要
（一）乡镇财政作为农村乡镇财力分配的职能部门，为乡镇一级政权履行政治、经济和社会管理等职能提供着基本的财务保障。
乡镇政权作为国家设在农村的一级基层政权组织，它在巩固和加强自身政权建设，发展区域经济，提供文教卫生和维护农村辖区社会治安等方面的社会公共需要上，无一不是以一定的财力作保证。特别是进行经济建设更需要大量的资金投入。这些资金的来源，一部分是国家的财政拨款或银行贷款，另一部分则需要乡镇政府自行筹集予以补充。这些资金的筹集、分配以及对使用情况进行的财务监督等工作，都需要由乡镇财政来完成，任何其它部门无权也不可能代行其职责的。据统计，自1989年至1995年七年中，通过乡镇一级财政预算内安排，用于乡镇政权履行政治和社会服务职能的资金达1565亿元，占同期乡镇财政支出比重为87.3%，其中文教卫生事业费支出达1565亿元，占55.6%；农村水事业费支出达97亿元，占3.4%；行政管理费支出达479亿元，占17%.
以上统计数字只是反映了乡镇一级财政预算内资金用于乡镇政府发展农业及行政事业支出的基本情况。但实际上这十多年来，国家财政预算内拨款用于乡镇发展农业及行政事业经费支出是远远不够的，如乡镇范围的人员经费特别是其中占很大比例的农村教师工资开支，有部分靠乡镇财政用统筹资金解决的。可以说，为了保证农村公益事业发展，特别是农村教育副业发展的需要，稳定乡镇的政治和社会环境。保证乡镇政权的正常运转，乡镇财政已经发挥了重要作用，作出了重大贡献。
（二）乡镇财政是促进农村经济发展和实现农业现代化的重要力量。
在贯彻国家对农村的各项方针政策，促进农村经济发展和实现农业现代化的历史进程中，乡镇财政肩负着重要的历史使命。其主要作用体现在以下几方面：
1.组织资金，增加对农业的投入。
从当前我国农业资金投入的实际构成来看，农村集体经济组织和农户投入是主体，国家资金起导向作用，其他资金则是补充。因而充分发挥国家财政资金的导向作用，带动其他资金投入农业是增加农业投入的有力手段。在这方面乡镇财政是大有作为的。它可以根据本地区发展农业的需要，通过安排预算内、预算外资金，直接为发展农业作出贡献。同时通过财政资金的导向作用，引导农民和其它方面增加对农业的投入。此外，国家财政支农资金的很大一部分是投放在乡镇及乡镇以下的，乡镇财政对这部分资金使用，要进行项目论证和跟踪问效等工作，它所发挥的监督管理作用是县级财政和其他主管部门无法替代的。2.大力支持乡镇企业发展，用乡镇企业的积累返哺于农业。
这是我国一些乡镇企业起步较早的地区支持农业发展的一种特殊方式。乡镇财政建立以来，每年用于支持乡镇企业发展的资金不仅数额大，而且增长速度快。据统计，仅1994、1995两年中，全国乡镇财政安排在这方面的资金已分别达到了105.3亿元和145亿元，分别比上年增长35.5%和37.7%.这个统计数字表明了乡镇政府加恰恰发展农村经济的迫切愿望和决心。这种用支持乡镇企业的形式返哺农业的做法，在沿海省份运用得比较成功。这些地区的乡镇，为了巩固农业的基础地位，保持工农业的同步发展，运用这些资金保护耕地和水资源等生产要素、购置农业机械、建立农业生产服务体系、增加务农人员的补贴等等，使粮棉油的产量得以保持较高增长水平，农业机械化程度大大提高，工农差别缩小。这种支农方式目前虽不具备普遍推广的条件，但它代表着一种发展方向。
3.紧紧围绕中央决定，积极扶持贫困农民脱贫致富。
近年来，全国各地乡镇财政干部紧紧围绕国家扶贫攻坚计划，发挥财政部门联系面言广、信息灵通的优势，采取包村、包户、包扶生产项目等办法，通过支持生产资金，提供市场信息，帮助农民发展农副业生产和办乡镇企业，积极为这些地方的农民脱贫致富服务，取得了显著成绩。
（三）在新时期大力发展农村社会主义市场经济的历史进程中，乡镇财政的作用将更为显著，地位更加重要。
让市场在经济运行中发挥资源配置的基础性作用，将是我国今后农村经济建设与发展过程中的基本运行机制。而发展农村社会主义市场经济，客观上要求乡镇财政要发挥更重要的职能和作用。
1.发展农村社会主义市场经济，农业和农村经济按照市场机制运行，为乡镇财政开辟了更为广阔的领域。
发展农村市场经济的内在要求，（1）从生产方面讲，进一步扩大农业生产规模，需要增加对农业基础设施等投入；逐步放开农村产品和生产资料价格，是让市场机制在农村资源配置中发挥基础性作用的内在要求，而农村市场价格放开以后，为解决分散的农户小生产与千变万化的大市场不相适应的矛盾，就必须建立贸工农、产供销一体化经营，建立联结农户与市场的中介组织，建立为农民提供产前、产中、产后服务体系。（2）从分配方面讲，要在减轻农民不合理负担基础上，调节农民收入分配，保护农民利益；同时，把面临自然风险和市场风险双重考验的农业、农村经济推上市场经济发展轨道，必须积极而稳妥地建立、健全和发展我国农村的社会保障制度。（3）从市场流通方面讲，要建立和完善各类农产品市场，稳定农业生产。（4）从消费方面讲，要不断改善农村生活条件，全面提高农民科学文化素质，进一步加强农村物质文明和精神文明建设。这些都要求乡镇财政要充分行使自身职能，培育和健全农村市场经济体制。
2.市场机制并非“万能”，它在客观上存在着功能缺陷和“失灵”区域，需要乡镇财政发挥调节作用。
这主要表现在：它不适于调节农村公共商品的生产（如水利灌溉工程、交通通讯建设、农业科研开发与技术推广等）和公共资源（如矿产、水产、森林资源等）的有效利用；它不能解决农村国民经济的长期发展问题；单纯依靠市场机制不能实现农业产业结构合理化和保进农业、农村经济的协调发展；等等。加之农业面对自然和市场的双重风险，是个天然弱质的产业性质，农村市场发和形成尚需要时日。因此，在发展我国农村社会主义市场经济的过程中，政府（既包括乡镇政府，又包括中央、省、市、县四级政府）必须强化“看得见的手”，通过经济、法律和必要的行政等手段，加强对农村经济发展的宏观调节，全力扶持农村市场经济经营主体和竞争主体完成“惊险的跳跃”。乡镇财政是休经济、法律、行政手段于一身的乡镇财力分配部门，乡镇财政收支活动是乡镇一级政府的重要调节手段，在矫正上述市场“失灵”弥补市场功能缺陷，保证农村市场经济健康发展的进程中负有无可替代的重要责任，这就客观地提出了乡镇财政在社会主义市场经济体制下，要较在计划经济体制下发挥更为全面而有力的功能。
3.乡镇财政作为乡镇政府参与农村社会产品和国民收主分配的特定方式，是国家财政体系的重要组成部分，建立适应社会主义市场经济发展的财政运行机制，也必然要求进一步加强财政基层环节——乡镇财政的建设。
乡镇财政则是乡镇政府直接用来管理乡镇经济和社会发展的重要手段和杠杆，不仅要为乡镇政府履行职能提供财力保证，而且还要为地方财政，乃至全国财政的良性运行奠定基础。可以说，在我国市场经济发展过程中，财政要履行好社会管理和监督职能，覆盖农村社会经济生活，密切国家财政与农村经济的联系，拓宽理财领域，加恰恰工农业现代化建设步伐，都离不开乡镇财政作用的充分发挥。
（四）乡镇财政是国家财政的重要组成部分，是县级财政的基础。
乡镇财政在整个国家财政中所处的地位，我们可以从三个方面进行分析：
首先，从乡镇财政组织财政收入的能力上看。
“七五”时期以来，全国乡镇财政预算内收入的增长幅度一直高于全国财政收入的增长幅度。1986—1995年，全国乡镇财政预算内收入由194.31亿元增加到1105.20亿元（按实行分税制财政体制前的同一口径计算），增加了4.7倍，年均增幅为21.3%，同期全国财政收入由2260.26亿元增加到6187.73亿元，增加了1.74倍，年均增幅为11.8%.这一时期，乡镇财政预算内收入增长倍数比同期全国财政收入增长倍数高近3倍，增幅高于9.5个百分点。其中，从1994年开始实行分税制财政体制后，虽然上级财政相应集中了乡镇一级财政的财力，使乡镇财政预算内收入的基数降低，但乡预算内财务仍然保持较高速度增长。如1995年的乡镇财政预算内收入在上年的基础上增长了28.8%.这表明，随着我国农业和农村经济的稳定发展，乡镇财政组织收入的能力显著增强。
其次，从乡镇财政收支对比看。
在体制既定且比较稳定的前提下，财政收支对比则能反映一级财政的自给能力或贡献能力。收支对比等于1，说明能基本满足自给；大于1说明除了满足自给外，还有一定的贡献能力；小于1则说明需要上级补助。从整个“七五”时期和“八五”前三年的实际情况看，中央财政和省级财政的收支比率基本上维持在0.9—1之间，县级财政维持在0.7—0.8之间；乡镇财政则始终保持在1.4—1.6的水平上，表现出其强在原生命力。1994年开始衽分税制财政体制后，中央财政为了增强宏观调控能力，较大幅度地提高了中央财政收入占全国财政收入的比重，使中央财政能力（指中央本级财政负责组织收支的能力）明显增强，其收支比较提高到1.6的水平上，省级财政和且级财政分别下降到0.6和0.5的水平上，乡镇财政下降到0.9这个水平上。但从1995年的收支数字上看，乡镇财政的收支比率已经接近于1，这表明乡镇财政的自给能力在经受了新体制带来的冲击后，正在稳步增强。
再次，从乡镇财政收入占全国、省和县级财政收入的比重看。
1986年以来，乡镇财政收入占全国财政收入、省级财政收入和县级财政收入的比重呈逐年上升趋势，而且上升速度也比较快，尤其是乡镇财政收主占全国地方财政收主的比重已接近20%，呈现“五分天下有其一”之势；占县乡两级财政收入比重已接近50%，呈现“半壁河山”之势。这充分说明，作为五级财政中最基层的一级财政——乡镇财政对地方财政的影响绝不是无足轻重的。对省级财政来说，它已构成其顺利运行的稳固基础；对县级财政来说，它已成为左右县级财政状况的决定性力量。
通过以上分析，不难看出：经过十几年的建设与发展，我国乡镇一级财政在国家财政体系中的地位变得越来越重要。如果说县乡两级财政是国家财政体系基础的话，那么，乡镇财政则是这个基础的基础。乡镇一级财政建设不好，县级财政也就难以建设好；县乡两级财政建设不好，整个地方财政乃至国家财政的健康运行也就失去了稳固的基础。乡镇财政建设如果得不到加强，也会直接影响“振兴国家财政”宏伟目标的实现。
三、新时期乡镇财政职能问题的理性思考
（一）乡镇财政职能弱化及期危害。
从我国乡镇财政的实际运行情况来看，乡镇财政职能弱化主要表现在：
1.乡镇财政职能被肢解。
乡镇财政职能被肢解，就是指乡镇财政作为政府的财政，不能代表政府有效地对以国家为主体的分配活动进行统筹安排、统一管理和行使监督权力。乡镇财政区别于其它四级财政的一个显著特点是其预算外资金中包括了规模越来越大的自筹和统筹资金。这些资金从其征收管理的根据和方式角度讲，是属于财政性质的资金，因此应该也必须纳入乡镇财政管理。但自乡镇财政建立以来，因受各种主客观因素制约，乡镇财政部门管理资金的范围一直局限于乡镇预算内资金和本部门所管的预算外资金，而乡镇各行政事业单位所属的预算外资金自筹统筹资金基本上是游离于财政管理之外，分散于乡镇各部门和单位管理。这种管理格局一方面造成了财务分散，资金使用的规模效益难以发挥，严重弱化了财政的资源有效配置能力，同时，财力分散又造成了资金管理上的失控，从而增大了财务管理的难度，弱化乡镇财政的监督管理功能。
2.乡镇财政缺乏必要的财政自主权。
财政自主权是财政职能作用得到充分发挥的前提条件，缺乏财政自主权，财政职能作用的发挥就失去了基础。乡镇财政自主权的缺乏主要体现在县、乡两级财政的关系上。一方面，在县对乡镇的财政管理体制上，因乡镇财政预算收入渠道比较单一，收入规模比较小，故在收入上解之后普遍出现财血汗足的情况，以至造成县对乡镇的财政补贴成为乡镇财政一种主要财源。另一方面，这种现象同时产生了县乡预算的不完全分离，乡镇财政预琥情况的好坏完全决定于不够稳定的县对乡镇的财政体制。这不公造成乡镇财政与农村社会经济之间的联系相对分离，从而限制了乡镇财政对农村社会经济发展调节作用和优化农村社会资源配置作用的发挥；而且乡镇财政缺乏必要而稳定的收入来源，就客观上制约了乡镇财政为促进农村社会经济发展制定出长远规划的能力和行使对乡镇经济进行调节的职能。
3.乡镇的财政行为不统一，不规范。
规范的财政行为和健全完善的财政制度是乡镇财政职能作用充分发挥 基本保障。第一，乡镇政府迫于可支配财务的约束，普遍在财政制度外寻求收入来源，以补充乡镇预算内资金的不足。从而出现了现行的乡镇统筹资金制度和“乱收费”、“乱集资”、“乱摊派”的现象。这些收费、集资本应属于财政范畴，但因各种原因使乡镇财政一直不能参与对这部分资金的有效管理和监督，从而造成了乡镇的财政行为不统一、不规范。第二，在财政管理上，帐户简单、报表分类粗糙，且资金分散管理，不能准确而完整地反映于财政帐户中，也保得乡镇财政在资金的集中使用、收入调节和财政监督约束等方面的功能无法正常有效发挥。
（二）强化乡镇财政职能的必要性及其实现途径。
1.新时期加强乡镇财政建设，首先必须全面强化乡镇财政的各项职能。
第一，强化乡镇财政职能，是保证乡镇财政在发展农村市场经济中发挥重要作用的前提和基础。前面已经分析，大力发展农村社会主义市场经济，客观上要求乡镇财政发挥重要而有力的作用。但乡镇财政重要作用的发挥是有条件的，其中一个十分重要的条件就是必须强化实践中已经弱化了乡镇财政职能。因为乡镇财政作用是人们认识乡镇财政职能并行使这种职能在实践中所产生的客观效果，是职能的外在的表现；而乡镇财政职能则是乡镇财政得以发挥作用的内在基础。虽然说乡镇财政职能健全和强化以后，受多种因素影响，乡镇财政的作用发挥也可能并不全面和有力，但可以肯定乡镇财政职能弱化和其职能体系不健全，乡镇财政就根本不可能发挥重要作用。因此，为了使乡镇财政在全面振兴农业、壮大农村经济实力、实现“强乡富民”的实践中发挥应有的重要作用。我们必须适应发展农村社会主义市场经济对乡镇财政提出的客观要求，按照乡镇财政自身运行规律的要求，大力加强新时期乡镇财政建设，全面强化乡镇财政职能。
第二，强化乡镇财政职能，是实现“振兴国家财政”的客观需要。作为在国家财政体系中牌基础地位的乡镇一级财政，为实现国家财政振兴的宏观伟目标发挥重要作用责无旁贷。乡镇财政既可以通过增加预算内收入等途径直接为“振兴国家财政”做出贡献，又可以通过促进农业基础地位巩固、发展壮大农村经济实力，从而形成宽松、稳定的社会基础环境，为“振兴国家财政”目标的实现提供必要而又重要的基础和前提。而乡镇财政无论是增加预算内收入，还是促进农业基础地位的巩固，首先决定于乡镇财政职能能否得到强化，乡镇财政作用能否得到充分发挥。
2.新时期强化乡镇财政职能的途径。
我们认为，新时期发挥乡镇财政职能的主要或基本目标和途径是：农村经济快速增长；收入公平分配；资源合理配置。
（1）农村经济快速增长目标。
这里所以提出农村经济增长的目标是“快速”的，是因为不实现农业和农村经济的快速增长，实现国民经济的协调、健康发展和社会的全面进步就必须受到限制。乡镇财政作为直接服务于农业、农村经济发展的乡镇政府的重要职能部门，促进农村经济快速发展就必然成为其职能发挥的首要目标。当然我们必须明确，农村经济的快速增长是有特定含义的：其一，必须是有效益的增长，而不仅仅是单纯的数量增长；其二，必须是建立在农业劳动生产率不断提高和农业生产大幅度增长基础上的。
（2）实现资源合理配置目标。
资源合理配置，从内容上讲就是要使农村各级、各类人力资源，都能得到合理、有效的安置，做到人尽其才；就是要使农村的山、林、草原、沙地、坡地、丘陵、级差土地等各种物质资源都能得到科学地利用，真正发挥效益，做以财尽其力。就目标而言，就是要使农村人、财、物资源在总量上能够充分使用，在结构上能够科学划分使用的最佳用途。从配置方向上讲，就是要使农村各种资源在一、二、三产之间，在中、长、短时期之间在农林牧副渔各产品之间，在农村的重点建设项目和一般建设项目之间，在农村消费和积累之间，在农村集体、个体、私营等各种所有制之间得到统一、协调、高效的配置。
（3）实现收入公平分配目标。
乡镇财政作为参与农村国民收主分配的职能部门，以收入公平分配作为其发挥职能的目标，具有必然性。“吃大锅饭”、平均主义分配体制掏了农村劳动者的生产积极性，阻碍了农村生产效率提高和经济发展。如果农村收主分配不合理贫富悬殊过大，就不利于农村经济社会的稳定。乡镇财政要通过自己的职能、作用实现“效率优行，兼顾公平”的原则，既反对平均主义，又不能使收入差距过分悬殊。
实现农村经济快速增长，是发挥乡镇财政职能的核心目标，它决定着实现资源合理配置目标的目的、方向和结构，它为实现收入公平分配目标提供特质条件。同时，资源合理配置目标和收主公平分配目标的实现，又是实现农村经济快速增长目标的必要条件。因此，三者之间是相互制约，相互促进的关系，共同服务于保持农村经济持续、快速、健康发展的总目标。
四、新时期巩固乡镇财政地位，强桦乡镇财政职能作用的对策思考
从我国乡镇财政建设与发展的现状出发，结合发展农村市场经济的客观要求，我们认为：加强新时期乡镇财政建设的总体思路是：在坚持邓小平同志建设有中国特色社会主义理论指导下，积极探索，深化改革，理顺乡镇财政体制，调动乡镇政府发展经济，增收节支的积极性和创造性；全面加强农村财源建设，促进农村经济增长方式转变；完善乡镇财政预算内和预算外资金管理制度，健全乡镇财政职能，逐步规范农村分配秩序，理顺农村分配关系；加强乡镇财税机构建设，协调财税关系，提高干部素质；力争经过五年到十年的努力，把乡镇财政真正建设成机构健全、制度配套、管理科学、体制规范、职能强化的一级实休财政。
（一）进一步统一对乡镇财政地位、职能与作用的认识
目前，社会各方面对乡镇财政地位及职能作用的认识是远远不够的。在财政部门内部，对乡镇财政地位与职能作用的认识也不完全一致，不少地方还没有把乡镇财政作用为一级财政对待，认为乡镇财政体制以及预决算可有可无，不赞成乡镇建立国库。可见认识问题已成为制约和影响乡镇一级财政建设的一个主要因素。因此，要巩固提高乡镇财政的地位，强化乡镇财政的职能作用，做好新时期的乡镇财政工作，必须首选统一认识。一是要统一各级财政部门的认识。各级财政部门要通过有组织有计划地开展理论课题研究，全面科学地分析论证乡镇财政的地位、职能与作用，逐步深化认识并形成共识。二是要强化宣传工作，统一社会各方面的认识。要通过多种渠道，利用多种形式，经常向全社会广泛宣传乡镇财政工作，主动邀请和组织有关领导与部门深入乡镇财政工作第一线，考察研究乡镇财政工作。县级以上财政、人事部门可以以加强乡镇财政建设为内容，举办乡镇培训班，以提高乡镇长管理乡镇财政工作的水平。各级政府要真正把加强乡镇财政工作摆到重要议事日程上来，将乡镇财政工作作为上级对下级政府政绩考核的重要内容，纳入政府工作目标责任制。三是要加强中央、省、地（市）县四级财政部门对乡镇财政工作的指导和管理，健全管理机构，充实干部力理。财政部应加强对乡镇财政工作的指导和管理，配备充足力量，增强与政府其他部门的协调能力，以便于工作的开展。省、市、县也必须设立专门指导和管理乡镇财政工作的机构，配备精干人员，加大管理力度。省、市、县三级乡镇财政管理机构的基本职能是：根据上级要求和本地实际，研究制定并组织实施本地乡镇财政建设的规划、目标和措施；参与对乡镇的财政转移支付方案的设计和实施；协调乡镇财政与政府其他部门的工作，解决乡镇财政部门在实际工作中自身无法解决的难点问题。
（二）科学合理地确定乡镇财政预算管理体制。
乡镇财政预算管理体制是衡量乡镇财政是不是一级实体性财政的重要标志是关系到乡镇财政地位巩固与职能作用发挥的一个内在重要因素。乡镇财政预算管理体制受中央对省、省对市县财政体制的制约，受县乡事权划分和县级领导与财政部门认识的影响。
乡镇财政体制的确定，关系到县乡两级的利益分配，虽与中央、省、地（市）利益没有直接联系，但乡镇财政体操运行效果最终将影响县级以上财政乃至整个国家财政利益。由于各省对地（市）县体制的不同以及不同乡镇间经济基础和财政收支水平存在差异，乡镇财政体制模式不可能一样。但在工作上必须遵循以下原则：乡事乡办，乡镇事权与财权相结合的原则；兼顾县乡利益，调动两个积极性的原则；贯彻“分税制”财政体制改革精神，区别对待，不搞“一刀切”的原则；科学、规范、透明度高，易于操作相对稳定的原则。乡镇财政体制确立以后，要加快乡镇国库建设的步伐，通过乡镇国库的运，确保乡镇财政体制的顺利实施，以最大限度地调动乡镇政府当家理财、发展经济和各项社会事业的积极性，把乡镇财政真正建成一级实体性财政。
（三）按照发展社会主义市场经济要求，抓好农村财源建设工作，促进农村经济增长方式转变。
农业是具有“市场风险”和“自然风险”的双重风险性产业，所以需要资金投入，需要政策保护；适应建立“高产、优质、高效”现代大农业的客观需要，农业发展要建立贸工农、产供销一体化经营体系和建立为农民提供服务的产前、产中、产后服务体系；等等。而在这些方面，财政都具有直接或间接发挥作用的优势和条件。财政部门参与这些方面活动的过程，就是财政参与农村财源建设的过程。
乡镇财政作为乡镇政府财力的分配和管理部门，除了管好用好上级安排的各项支农资金外，还应该立足当地，广开财路，有自己的财源建设规划和思路。当前不少地方乡镇财政既管财政预算内资金，也管包括自筹资金在内的乡镇预算外资金，有的也分管一部分国家农业发展资金和财政周转金，有一定的力量安排财源建设，支持经济发展，乡镇财政部门要在乡镇政府的领导下，统筹安排，规定规划，确定重点，搞好论证，按照国家政策，把可用于发展生产的资金，切实用到财源建设上去。
农村财源建设主要应立足农业，因地制宜，在优化农村产业、产品结构和转变农村经济增长方式上下功夫。要强化农田水利等基础设施建设，强化科教兴农，大力发展“两高、一优、一优”（即指高产、优质、高效、低耗）农业，在千方百计提高粮食产量的同时，发挥地区资源优势，搞活农村多种经营，增加家林特产品的生产，提高农业财源的财政贡献率。要努力提高乡镇企业的素质和水平，并引导乡镇企业合理集中，把发展乡镇企业与建设小城镇结合起来，促进农村剩余劳动力有序转移。要结合农业产前产后服务和农村服务体系的建设，大力发展农村第三产业，搞活个体私营经济，使之成为乡镇财政的重要财源力量。在大力加强财源建设的同进，要加强环境、生态保护，合理开发利用资源，千方百计减少浪费。
（四）加强乡镇预算内、外各项资金统一管理，逐步健全和完善乡镇财政职能。
当前属于乡镇政府收支和管理的资金是很多的。有国家切块给乡镇的预算内资金；有不纳入预算，由乡镇政府及有关部门自收自支的预算外资金；由乡镇政府向所属企业和单位征集的自筹资金；有乡镇政府按规定向农民收取的统筹资金等。目前，大部分乡镇财政只管预算内资金和部分预算外资金，对数额很大的乡镇统筹、自筹资金未能实现统一管理，有的是只统计不管理，有的辖统计都搞不好。这种乡镇财政职能被分割、肢解的状况，不仅削弱了乡政府统筹使用资金和进行乡镇区域调节经济的能力，也导致了乡镇分配渠道混乱，造成部门各自理财、各自为政，有的甚至把游离在乡镇财政管理之外的财政性资金，变成部门、单位的“小金库”、“私房钱”，胡花滥用，化公为私，乱发财物，不仅使国家资金造成损失浪费，而且还腐蚀了一部分干部，不利于廉政建设。
能否对属于乡镇政府收支管理的资金由乡镇财政实施统一管理，是健全和完善乡镇财政职能的重要标志。对于乡镇各项预算外资金管理特别是其中的乡镇自筹、统筹资金的管理应明确方向，循序渐进，逐步实现。当前乡镇财政在管好预算内资金的同时，应该切实贯彻国务院《磁于加强预算外资金管理的决定》（1996国发29号文件）精神，不失时机地对乡镇预算外资金加强管理，规范乡镇行政事业单位的收支活动，将其财务收支全部纳入财政管理和监督范围。对乡镇自筹资金、统筹资金逐步实现由乡镇财政统一管理。当然，乡镇政府管理的各项资金，性质和用途各不相同，在加强管理和监督中也要采取不同形式和方法区别对待，既要坚持资金的统一管理，提高使用效益，防止损失浪费，也要有利于筹集使用，有利于促进经济和事业的发展，切忌使用一个模式搞“一刀切”，由一个极端走到另一个极端。
乡镇政府的各项资金由乡镇财政统一管理后，如何根据不同的资金情况，建立科学的管理制度和管理堆积，这是今后乡镇财政管理中需要认真研究解决的重大课题。当前，作为第一步，我们建议有条件的乡镇试编综合财政计划，把乡镇政府可以支配的各种资金，纳入综合财政计划。这样既可增强收支透明度和使用的计划性，也有利于把各种资金置于计划管理和监督之下。这是健全财政职能的重要环节。
加强乡镇财政建设，从长远来看，除了统筹管理乡镇财政资金外，还有一个改革国家在农村的分配制度问题。当前国家与农民的分配关系，除了少量的农业税外，主要是通过“三提五统”的形式处理的。这种分配制度，全国规定一个统一比例，然后又以乡镇为单位，规定一个统一的交款数额，男女老少一个样，穷户富户一刀切，这本身就含有其不合理性和不规范性的问题。加上不少地方在“三提五统”之外，又随意出题目，乱收费、乱摊派，加重农民负担，农民意见很大，已经影响到农业经济的发展和农村社会的稳定。改革国家农村分配制度，已经势在必行。近年来，不少地方正在进行的“费改税”试点，不失为一个标本兼治的好办法。乡镇财政应该从理顺国家在农村的分配关系出发，在今后工作中积极参与农村税费改革试点，努力探索出一条“取之于民、用之于民、法制健全、负担合理”的有中国特色社会主义的农村分配道路。
（五）加恰恰乡镇财政法制化建设，强化乡镇企事业单位财务会计管理工作。
乡镇财政工作政策性强，涉及面广，国家必须从法规制度上明确乡镇财政的职责权限，以保证乡镇财政依法行使职能。目前，国家有关法律、法规针对乡镇财政工作的内容甚少，不能适应乡镇财政开展工作的需要。由于法规制度不健全，致使部门职责不清，关系不顺的问题一直没有得到解决。因此“五五”期间要把乡镇财政法规缺席建设当作乡镇财政建设的一项重要内容抓紧抓好。国家在制定有关财经法规时，要把乡镇财政法规制度建设作为国家财政的一个组成部分写进去，不要割裂开来，搞什么“另行规定”。县级以上财政部门，特别是中央和省级财政部门，在制定下达有关财政管理的文件时，凡涉及乡镇财政方面的内容，能具体的应尽可能具体，并应主动征求分管乡镇财政管理工作部门的意见，避免自相矛盾，政策“打架”。目前需要尽快修改、制定的办法制度主要有《乡镇财政管理办法》、《乡镇国库实施细则》、《乡镇预算外资金管理办法》等。
农村企事业单位的财务管理是做好乡镇财政工作的基础，加强农村企事业单位财务管理和会计工作是乡镇财政南无旁贷的一项重要工作。
各级财政部门都要象对待国有企业一样重视对乡镇企事业单位的财务管理。乡镇财政所要配备专职人员，具体负责乡镇企事业财务会计制度的贯彻执行和监督检查工作，要进一步加强对企事业单财会人员的培训工作。同时，要完善相关制度。在国家制定的有关乡镇企业法规中，要明确规定财政部门负责管理乡镇企业财务会计工作。财政部应根据《企业财务通则》、《企业会计准则》的要求，结合乡镇企事业财务的特点和存在的问题，抓紧制定乡镇企事业单位的会计制度和实施办法。另外，要积极探索乡镇财政管理乡镇企事业财务会计工作的路子，肯定并推广一些地区乡镇财政管理企事业财务会计的经验和做法，如建立乡镇“会计管理站”、“财务辅导网络”和设立会计师事务所乡镇代办处等，使农村企事业单的财务会计管理工作纳入有序、规范化的轨道。
（六）加强乡镇财税机构建设，不断提高干部素质。
乡镇财政机构队伍的健全稳定是巩固乡镇财政地位，行使乡镇财政职能的载体与先决条件。
为了做好新形势下的乡镇财政工作，我们认为：
一是要健全、稳定乡镇财政机构。
要在财税体制改革和乡镇机构改革中稳定乡镇财政机构。“分税制”后，乡镇成立地税所，要在确保乡镇财政机构相对稳定的前提下，从实际出发，协调处理好财政所与地税所的关系。在机构的设置上应体现以下原则：要有利于国家财政政策的执行，保证乡镇财政收支任务的完成；有利于调动乡镇政府组织收入，当家理财的积极性；有利于理顺现行财税关系，强化财政职能，加强财税力量，降低行政成本，提高工作效率。现阶段，应大力提倡乡镇财政、地税机构合一或“合署办公”的模式。从长远看，乡镇一级的财政、地税必须走“财税合一”的路子，这样做既可以避免财税工作中出现的许多矛盾，使乡镇财、税、库更加协调，使分税制改革和税制改革的取向一致，又有利于降低征税成本，减少不必要的开支。乡镇进行机构改革，精减办事机构，提高办事效率，是大事所趋，但不能“一刀切”，根据实际需要，该精减的精减，该加强的加强。乡镇财政所是乡镇政权的重要经济职能部门，随着农村社会主义市场的形成和农村经济的发展，其地位将越来越重要，任务也越来越繁重，因而只能加强，不能削弱。
二是要加强干部队伍建设。
人事和财政部门要加强对乡镇财政队伍建设重要性的认识，研究并切实解决乡镇财政工作人员队伍建设中存在的问题。对人员力量不足的乡镇财政所，要结合乡镇机构改革，增加乡镇财政干部编制。乡镇财政干部人数已达到一定规模的地区，要确保干部队伍的相对稳定。目前，乡镇财政干部管理权全部下放到乡镇的条件尚不成熟，在这次乡镇机构改革中，对乡镇财政仍要实行“双重管理”，即：由县级人事、财政部门和乡镇党委政府共同管理，乡镇财政所所长的任免、调动，应由县级人事、财政部门征求乡镇意见后决定。要研究乡镇财政干部编制不一、待遇偏低问题。这方面可以结合国家公务员制度改革，通过考试、考核，将一些符合条件的乡镇财政工作人员录用为国家公务员，解决乡镇财政工作人员的后顾之忧。各级财政部门要加强乡镇财政干部队伍管理，建立健全岗位责任制度和学习培训制度，不断提高乡镇财政工作人员的政策、业务素质。
