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深化财务会计人员管理体制改革加强和完善财会监督

来源: 江苏财政研究1998专机辑·《财会人员管理体制改革》课 编辑: 2002/05/01 15:44:41  字体:
    ——关于江苏省财会人员管理体制改革的调查及建议

  财会工作是经济管理工作的基础和重要组成部分,而工作又是由人来完成的。为保障经济活动健康、有序地进行,不仅要严肃财经法纪,更应认真整顿会计工作秩序,抓住财会人员管理体制这一关键,从源头上堵住漏洞。

  财会人员管理体制的改革包括两方面的内容,即财务人员管理体制改革和会计人员管理体制改革。由于目前的改革主要集中于会计人员管理体制这一部分,所以,也可以用会计人员管理体制改革作为替代词,但对"会计"一词的含义应做广义的理解,即包括财务和会计两个部分。

  江苏省是全国最早对财会人员管理体制进行改革的地区之一。自从苏州吴县市用直镇于1990年率先实行会计人员委派制并获得成效以来,省内一些地区前往用直镇学习、取经,并结合当地的实际情况,陆续开展了形式多样的财会人员管理体制改革。随着我国经济体制改革的逐步深化,各地财会人员管理体制的改革都在探索、发展中不断得以加强和完善,并对当地的经济改革和发展起到了积极的推动作用。
  
  一、 关于改革的背景及其成效

  在1995年全国会计工作会议上,朱容基同志曾对整顿会计工作秩序指出了"约法三章"。近几年来,会计改革进一步深化,会计工作也取得了新的成绩。但是,一些突出的、带有普遍性的问题仍未彻底解决,有的还相当严重。为此,必须继续深化会计改革,而财会人员管理体制的改革,则是继续深化改革的一个重要方面。 

  结合当前我省财会工作的实际情况及推行财会人员管理体制改革的成效,继续深化改革的意义主要体现在以下几个方面:

  1. 规范会计工作秩序,提高会计信息质量

  会计工作秩序混乱、会计监督乏力、会计信息严重失真,依然是困扰我国会计发展的一个突出问题。如我省试点地区在试行财会人员管理体制改革之前,有些单位没有按规定设置会计工作岗位;有的会计既管钱又管帐,或者该建帐的不建帐,却搞帐外帐,甚至做假帐;许多单位都程度不同地存在着会计资料不完整、凭证不合法、数据不准确等现象,使会计信息失去客观性。单位的会计人员既在本单位负责人领导下工作,又要对领导的行为实行会计监督,实际上很难做到,结果出现了所谓"顶得住的站不住、站得住的顶不住"的状况。会计人员为使自己"站得住",在监督职责上往往就"顶不住",致使多种违反财会法规和制度的行为不断发生、日趋严重

  我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。社会主义市场经济的发展有它自身的客观规律和运行秩序,特别是股份制公司的迅速发展和资本市场的初步形成,使企业与社会联系更加广泛和密切,而其中最为重要的联系渠道就是会计信息。如果会计工作秩序混乱、缺乏监督、信息失真,将不仅影响企业本身的生存、发展,而且会损害社会投资者的利益,会对国家宏观调控发生"误导",给整个社会主义市场经济秩序造成混乱。 

  我省试点地区在试行财会人员管理体制改革之后,单位会计基础工作普遍加强,财会法规得以较好地贯彻执行,会计工作秩序得到改善,会计信息质量有了很大提高,为维护社会主义市场经济秩序发挥了积极的作用。

  2. 健全企业内部约束和外部监督机制,为建立现代企业制度奠定基础

  逐步建立与社会主义市场经济相适应的现代企业制度,做到"产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学",从而使国有企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展,自我约束的市场主体,这是我国经济体制改革的一个重要目标。但是,从我省企业的实际情况看,仍有相当部分的企业效益低下,出现了大量的亏损,有些企业甚至资不抵债、面临破产。同时,在企业改制过程中,大量的国有资产在或明或暗地通过种种非法渠道悄然流失。而这些问题都与企业的财务会计管理状况密切相关。

  要解决上述问题,就必须在会计工作上采取得力措施,把强化企业。内部约束机制和强化企业外部监督机制这两个方面结合起来,实现企业的"科学管理"。从我省试点情况看,推行财会人员管理体制改革,可以促进财会人员认真执行财会管理制度,准确核算收支,加强内部控制,自觉维护国有资产的安全和完整,科学地做好企业的全面预算、投资决策分析、经济运营分析和本量利分析等工作,促进企业提高经济效益,为建立现代企业制度奠定基础。

  3. 促进反腐倡廉,加强廉正建设

  严肃财经纪律,坚决打击经济领域中的犯罪活动,这是配合党风廉正建设、反腐倡廉的一项重要任务,也是一项长期任务。当前,财经纪律松懈,会计法制建设还不很完善,一些企业有法不依、执法不严、违法不究;一些企业领导以权谋私、侵占国有资产,甚至与财会人员相勾结,联手贪污受贿、截留利税;近来财会人员利用电脑作案的经济犯罪活动屡有发生等等,所以这些严重腐蚀着企业的领导层和广大的财会人员,败坏了党风和社会风气,必须引起我们的高度重视。尤其是改革开放以来,企业纷纷面向市场,企业的经济活动与社会的联系越来越广泛,密切和复杂。同时,会计在企业中的地位有了很大的提高,会计的作用更为重要。在这种情况下,推行财会人员管理体制的改革切中时弊,在加强财会管理和监督的同时,强化了反腐倡廉的力度,增强了企业领导和财会人员的法制观念,真正做到知法、守法,一切依法办事。

  4. 促进一系列财会改革措施的贯彻落实

  随着社会主义市场经济的逐步确立,各个方面都在加快改革步伐,一系列财会方面的改革措施陆续出台。在最近召开的全国财政工作会议上,财政部领导指出:"切实转变财政职能,集中精力抓大事"。但转变财政职能,实现财政收支的平衡,还存在着许多困难,关键是一系列的改革措施能否真正得到落实。为了全面做好当家理财的工作,财政部门已经出台了"政府采购"、"收支两条线"、"预算外资金管理票款分离"等改革措施。为落实好这一系列改革措施,同样迫切需要强化财会管理和监督,切实做好国家财政管理的基础工作。从我省试点情况看,推行财会人员管理体制改革后,单位会计人员能自觉地从维护国家和集体利益出发,积极配合执行各项改革措施,促进了一系列财会改革措施的贯彻执行。
  
  二、 关于改革的具体实施办法 

  早在20世纪80年代中期,全国许多省市就尝试进行以会计委派制为主要内容的会计人员管理体制改革,但各地的做法不尽相同。从对我省部分试点地区改革情况的调查结果来看,会计人员管理体制改革的具体实施形式、委派方法和应注意的问题可归纳分析如下:

  (一) 关于会计人员管理体制的具体实施形式

  从我省各地试点情况看,对会计人员管理体制进行改革的具体形式有:会计人员委派制、集中报帐制和代理记帐制三种。

  1.会计人员委派制

  即会计人员(包括财务人员,下同)由所有者统一委派、考核、任免和管理,代表所有者对企业实施直接监督。这是会计人员管理体制改革的主要形式,也是内容最为复杂、做法最为多样的一种改革形式,具体包括:(1)委派财务总监;(2)委派主要财务负责人、会计主管或主办会计;(3)对单位会计人员实行全员委派制。

  如在我省最早试行会计委派制的苏州吴县用直镇,从1990年开始,对该镇的镇、村所属集体企业及合资、股份、租赁、承包等有集体资产的企业全面实行会计委派制,委派的会计人员包括主办会计、出纳会计、材料会计。其余会计人员的聘用,则可采用有会计管理站选派,或由经营者选聘等形式。

  南京市自1998年8月起,分别在该市部分企业集团公司试行会计委派制。具体做法是:(1)由市控股(集团)有限公司对其下属企业委派财务总监,对企业财务会计活动进行监控。建立总经理或法人代表与财务总监联签制度,企业的一些重要经济事项须经联签批准方能生效;(2)或由市控股(集团)有限公司对其下属企业委派会计主管,对企业财务会计活动进行管理和监督。

  涟水县于1998年下半年起,对全县各级行政机关、事业单位和实行预算管理的其他机关、党政组织实行会计委派制。凡是有行政执法收费职能的主管部门及收支业务量较大的基层单位,其财务人员一律由县会计管理中心委派。

  2.集中报帐制(统筹制) 

  即将企业日常经济业务的帐务处理,集中交由会计管理部门统一办理,企业不再设置会计核算机构和财会人员。如涟水县在实行会计人员委派制的同时,对县属行政事业单位中规模较小的拨款单位,统一实行单据保障制,原单位不再设置会计机构和财会人员,由县会计管理中心统一管理这些单位的财务收支。

  3.代理记帐制(委托代管制)

  即由会计管理部门中设置的服务机构接受企业委托,代企业办理全部记帐业务,实行有偿服务。如苏州用直镇会计管理站为完善其中介服务功能,使会计服务工作进一步规范化、合理化,于1998年申办建立了"用直会计咨询服务所",作为社会中介服务机构,接受外界委托。实行有偿服务,独立核算,自负盈亏。

  上述三种改革形式各有特点和适用范围,各地可结合实际情况选择试行。

  (二) 关于会计人员的委派机构

  负责委派会计人员的委派机构应是企业的所有者或出资人。按照国有资产分级管理的原则,各级人民政府应设委派机构。同时,根据《会计法》第五条的规定,地方各级人民政府的财政主管部门管理本地区的会计工作,因此应由财政部门代表同级人民政府作为委派机构,或者由政府授权经营国有资产的企业集团作为对其下属企业实行委派制的委派机构。在试点过程中,其他地区还有由财政部门和行业主管部门共同作为委派机构的形式。但由财政部门直接委派的形式较为少见,而常见的委派机构是:由财政部门牵头设立的会计管理局(站、中心等)。

  如苏州用直镇设立会计管理站作为委派机构,由镇政府直接领导,镇财政所所长兼任会计管理站副站长并具体负责会计管理站的工作。涟水县则成立隶属于县财政局的县会计管理中心(股级行政单位),具体负责指导、管理各会计机构的业务工作并委派会计人员。南京市在纺织行业和化工行业试行会计委派制,是由产权部门授权的企业集团作为委派机构的。

  (三) 关于被委派单位

  从我省极其他省份的试点情况看,实行会计人员委派制的被委派单位主要

  有以下几种类型:

  1. 国有全资企业及国有控股企业这类企业无论是大型的还是中小型的,均应委派财务总监或主管会计,只是具体实施形式应根据实际情况而定。如南京市的做法:对国有资产授权经营公司、国有资产控股的有限责任公司和国有资产控股的股份有限公司试行委派财务总监的方式;对中小型国有独资企业和行政、事业单位试行委派会计主管的方式。 

  2. 重点骨干企业。这类企业除可实行会计人员委派制外,也可以试行稽查特派员制度。如国务院对国有重点大型企业的做法。

  3. 行政事业单位。这类单位中的规模较大者可试行全员委派的方式,规模较小者则可试行集中报帐制。如涟水县的做出(见前述)

  4. 乡镇集体企业和村级单位。这类企业单位可试行主办会计委派制或代理记帐制。如苏州用直镇的做法(见前述)

  (四) 关于被委派的会计人员

  对于被委派的会计人员(以下简称委派会计)的任职资格、委派程序、待遇、职责与权限、任免及考核奖惩等,各试点地区的做法也不相同,且是最复杂、最敏感,也是最难处理的部分。 

  1.任职资格

  包括对委派会计的学历或职称、工作年限等方面的要求。南京市委派的财务总监的任职条件是:担任市属国有资产授权经营公司或大型一类企业的财务总监,一般应具有高级会计(审计)师职称,或担任过相当于行政 处级以上职务、具有财务大专以上学历和10年以上财会、审计专业工龄;担任区(县)属国有资产授权经营公司或大型二类以下企业的财务总监,应具有会计(审计)师以上职称,或担任过相当于行政科级以上职务、具有财务大专以上学历和6年以上财会、审计专业工龄。财务总监的任职资格由委派机构会同同级组织部门认定。

  南京市委派的会计主管的任职条件是:(1)担任中型企业的会计主管,一般应具有会计师职称,并有取得会计师职称后3年以上的财务、会计或审计专业工作经 历;或具有助理会计师职称,并有取得助理会计师职称后5年以上的财务、会计或审计专业工作经历。(2)担任小型企业的会计主管,一般应具有会计师职称,并有取得会计师职称后2年以上从事财务、会计或审计专业工作经历;或具有会计师职称、并有取得会计师职称后4年以上的财务、会计专业工作经历。(3)担任国家行政机关、事业单位的会计主管,一般应具有助理会计师职称或具有主任科员以上职务,并有取得助理会计师或取得主任科员职务后3年以上的财务、会计或审计工作经历。会计主观的任职资格由委派机构认定,并准备对会计主管人员实行资格证书制度。

  可见,委派会计的任职资格应该"因地制宜",根据被委派单位的性质和对委派会计人员的素质要求而定。

  2.委派程序

  即委派会计的推荐、选择或考核、审批、任命及聘用等委派程序。

  如涟水县的委派会计由被委派单位向县会计中心推荐,填写会计人员推荐表报财政局,经财政部门考核审查合格后,征得组织、人事部门同意,由会计中心办理委派手续。

  南京市委派会计主管的委派程序是:委派单位根据单位的规模,确定推荐人选,推荐人选一般不少于两人,供被委派单位选择。被委派单位应在选中的人选推荐表正式签注同意接纳的意见,加盖单位公章和法人代表签字后送委派单位。委派单位根据被委派单位确认的人选,下达任命书。会计主管人员由委派机构的组织人事部门统一管理,业务工作受委派机构的财务部门指导。

  从各地试行的委派程序看,一般是由委派机构或被委派单位推荐,委派机构审核批准、正式任命后,向被委派单位委派。其中,委派机构和被委派单位在委派会计的人选确定上一定要协调好,以利于委派会计今后顺利、有效地展开工作。

  3.职责与权限

  委派会计应认真履行其委派机构规定的职责和付与的权限。各地在这一方面的规定大同小异,主要差别在于详略程度不同。已南京市委派财务总监为例,其主要职责和权限有:

  (1) 审核公司的财务报表、报告,确认其准确性后报本企业董事会、监事会和国有资产产权部门;

  (2) 参与制定企业的财务管理规定,监督检查企业内部各部门、各层级的资本运做和财务状况; 

  (3) 参与拟订企业经营的重大计划、方案,包括年度财务预(决)算方案、利润分配和弥补亏损方案、基建和技改方案、筹资融资计划等;

  (4) 参与企业对外投资、产权转让、资产重组、贷款担保等重大决策活动;

  (5) 对经董事会、上级部门批准的重大经营计划、方案和决策的执行情况进行监督;

  (6) 定期向董事会、监事会和派出机构报告企业的资产和经济效益变化情况;

  (7) 监督检查企业的合资、控股子公司的财务状况,并可进行延伸检查,有权向董事会、监事会或法人代表提出审计建议。

  此外,建立总经理或法人代表与财务总监联签制度,对外提供贷款担保、债务担保和资产抵押业务,提取大额现金等重要经济事项,须经联签批准后方能生效。凡属联签范围内的事项,原则上由财务总监先行签署意见。

  南京市对委派会计职权的规定还是比较具体可行的,其他各试点地区也都有相应的规定,但还应注意职权的细化问题。

  4.待遇

  包括在委派会计的编制、工资福利、住房及保险、经费来源等方面的规定。

  如涟水县被委派会计人员的编制从所在单位中划出归县会计管理中心,其人员原性质不变;工作福利待遇暂按原单位标准执行。被委派会计人员的经费由财政部门从 其原所在单位的预算拨款中或预算外收入统筹交由会计管理中心集中管理,并根据月份考核情况统一发放。

  南京市委派的财务总监属企业编制,其工资、医疗和福利待遇比照事业编制执行或按委派机构相同职称(务)的待遇执行。其退休养老保险由委派机构统一办理、参加统筹等。财务总监在企业享受行政副职待遇,其办公、通讯、交通等费用由所在企业提供。

  南京市对委派的会计主管实行聘任制。委派至行政、事业单位的会计主管人员,其编制相应划归委派机构,聘用期间按公务员或事业编制享受有关工作、劳保、福利待遇;委派至企业单位的会计主管人员,其有关工资、劳保、待遇由委派机构决定。

  "待遇"这一问题一定要妥善处理,因为它关系到委派会计、被委派单位和委派机构各方的利益,处理不当会影响改革的推行。现在各试点单位做法很不统一,有关主管部门应尽快出台知道意见,规范其运作。

  5.任免及考核奖惩

  包括对委派会计的任免机构、考核奖惩方式、法律责任、执业纪律等方面的规定。

  如涟水县的委派会计由县会计管理中心任免。会计管理中心定期组织会计人员工作业绩考核,对考核不合格人员,将参照国家公务员的有关规定进行处理。要求会计人员对不真实、不合法的原始凭证不予受理,对违法收支不予办理;对记载不准确、不完整的原始凭证予以退回,要求其更正、补充。被委派会计人员认为是违法收支的,应当制止和纠正,制止和纠正无效的应及时向财政局提出书面意见,否则会计人员应承担相应责任。会计人员故意刁难单位领导或其他人员而影响工作、造成损失的或以权谋私的,给予经济和行政处罚,构成犯罪的依法追究刑事责任。

  南京市委派的财务总监又委派机构组织人事部门统一管理,业务上受委派机构财务部门指导。对财务总监实行严格的定期和任期考核,考核工作又委派机构负责。考核结论分优秀、合格、不合格三个等次。考核结果作为续聘、解聘、奖惩的依据。财务总监承担下列法律责任:(1)对企业的财务报表、报告的真实性、合法性和完整性与经理共同承担责任;(2)对国有资产的流失承担相应责任;(3)对同意的计划、决策失误造成的经济损失承担相应责任;(4)对不同意的计划、决策,未及时向委派机构报告而造成损失的,承担渎职责任;(5)对企业违反国家财经纪律的行为承担相应的责任;(6)对联签的事项失误而造成的经济损失承担主要责任。(7)对因泄漏企业商业机密而给企业造成的经济损失承担相应的责任。 

  此外,部分试点地区(如南京江宁县)的委派会计由委派机构和被委派单位双方共同定期考核,也不失一种较为全面、公正的考核方式。考核的具体内容各试点地区均有具体规定,主要有会计业务水平、财务管理能力、职业道德、被委派单位经营绩效和遵纪守法情况等。

  (五) 改革中应注意的其他问题

  推行会计人员管理体制的改革,还应注意处理好以下几个方面的问题:

  1.完善法制

  推行会计人员管理体制的改革,必须完善有关法规,强化外部监督的约束力。应在《会计法》中进一步补充相关的法律规定,使会计人员管理体制的改革有明确的法律依据。此外,目前本省部分试点地区已制定或已颁发了改革的实施细则("暂行规定"),在根据时间经验进行充实、完善的基础上,一旦条件成熟就应制定相应的法规,增强改革的法律依据和效力。同时,注意适应进一步规范化、法制化,并充分发挥会计的服务功能。苏州用直镇的做法就是一个成功的典型。

  2.细化职权

  在关于改革的"暂行规定"中,部分试点地区对委派会计的职责与权限规定得较为抽象、笼统,很少有明确的定量规定,不便于委派会计具体执行。南京在这一方面做得较好,对委派财务总监在联签制中应把关的主要事项,作了较为详细的量化规定,便于在实际中操作。

  3.把握重点

  推行会计委派制应先试点,取得经验后再加以推广,不能搞"一刀切"。不同性质、不同体制、不同规范的企业等单位,应根据自身特点和需要,选择试行与否认以及试行何种模式的会计委派制。对国有独姿或控股企业、有国有资产或集体产业的企业、行政事业单位、集体经济组织等,可作为试行的重点,如我省南京,苏州、涟水等地的做法。面对个体企业、私营企业、外资企业等,则不宜推广。

  4.配套实施

  任何一项改革的实施,都应有相应的配套措施跟上,否则改革在环境不佳、相关条件不具备的条件下极易"流产"。改革会计人员管理体制时也应考虑其配套问题。因为会计人员委派制是关系到整个国家的人事和财会工作的一件大事,也是反腐偿廉的重要措施之一,必须有一套统一的、完整的制度,并通过正式立法,方能有效地推行。因此,对会计人员管理体制的改革中央应尽快制定出指导性意见。各地应根据自己的实际情况进一步制定出实施细则,并成立相应的管理机构,制定具体的管理规章。在推行改革的同时,加强法制教育,提高人们尤其是单位领导人的法制观念;建立健全会计职业团体,对会计人员的工作进行规范、评价和指导。 

  课题组成员:施安根 郭晓风
  王跃宁 吴振芳

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