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加强税务信息化建设的若干思考

来源: 万德利 隋焕新 王磊 编辑: 2006/10/10 09:38:14  字体:

  内容提要:在当前经济全球化,知识经济、网络经济、电子商务迅猛发展的形势下,要提高税收征管的质量和效率,必须实现从传统的人海战术、手工征管方式向现代化、信息化征管方式的全面转变,通过科技创新促进税收征管的理念创新和体制、机制创新。通过税务信息化建设,科学调整基层征管机构,提高信息处理的集中度,实行集中征收,走“科技加管理”之路,真正建立起现代化的征管运行机制。

  一、加快税务信息化建设是实现税收征管现代化、科学化的关键环节

  信息技术作为知识经济的支撑技术,在很大程度上决定了一个社会对知识利用的能力。历史唯物论的观点认为,一种制度代替另一种制度的根本原因是新制度代表了更高的生产力。就这个意义上说,税务信息化能否在信息技术的竞争中站稳脚跟,是税收征管改革能否实现的根本。2001年全国税务工作会议明确的“十五”期间税收征管改革的奋斗目标是:通过进一步完善新的税收征管模式,初步建立以信息化和专业化为主要特征的现代化税收征管体系。税务信息化作为社会信息化的重要组成部分,其含义绝不是模拟手工,其作用也不仅仅是提高效率、节约人力的问题,更重要的是通过发挥其“依托”作用,加强内部监督,杜绝执法随意性,防止腐败舞弊,强化外部监控,保障税收执法的刚性,以及提高为纳税人服务的水平。因此,今后一段时期,我国税务信息化的建设目标应当定位在:以建立比较完善的全国税务计算机信息管理系统为手段,进一步规范、优化税收征管和税务机关内部管理,改善税务机关的技术管理手段,提高信息处理利用能力,提高税收管理质量和效率,确保税收政策的统一执行,实现依法治税,从严治队,更好地发挥税收在调节国民收入再分配、促进生产要素流动、引导资源优化配置、推动经济持续健康增长等方面的职能作用。

  二、税务信息化建设的特征和目标

  税务信息化建设的目标是构建一个“虚拟部门”或“电子化机关”,使传统的部门组织朝着网络组织方向发展,打破部门、层级的限制,形成一个跨越时间、地点、部门的全局共有、共享、共治的税收执法信息平台。它应具有这样几个特征:一是税务机关能够有效运用现代信息技术,并将其整合到税收执法中去,实现依法治税的目标;二是执法信息的公开化和可获得性,使执法行为高度透明;三是税务机关与税务人员之间的互动响应机制,使执法状态和执法水平受到监督,从而提高税务机关的执法理性和征管质量;四是税务机关可以运用所获得的税源、经济、社会发展的准确可靠的信息,作出理性的判断,进行正确的决策,进而提高机关税收执法的水准,节约管理成本,提高工作效率。

  (一)制定以信息化为方向的税收发展战略

  税务机关不仅要大力组织税收收入来保证税收任务的完成,而且要深刻领会信息化时代的税收发展战略,采取信息化的组织形式来加强税收征管,堵塞漏洞。信息化的组织形式需要创造新的沟通方式,打破传统的文化壁垒,促进税务机关内部及与相关部门的紧密联系,在较大的范围内平衡、分享税务信息化所带来的效益。信息化战略对于税务机关而言,一是要建立全国性的税务协作和地域性的相关部门联合税控,并在其中完成主导工作。通过信息预警、监控、协调等系统的建立,堵塞税收漏洞,加强防范偷、骗税。二是要建立能得到全体税务人员支持的网络组织模式。因此,税务机关的组织程序、组织结构形式不再依赖传统模式或职能部门,而是以完善的人机系统和信息网络为中心,应用信息技术与广域网的同行分享信息和相互借鉴。

  (二)建立以信息化为目标的技术支持系统

  新的分类技术、浏览工具、强大的数据库的出现使税收信息从质量、数量上都较容易被不同地方、不同层次的税务人员所掌握。为及时收集、整理、传输信息,税务系统需要利用新的计算机、电讯技术,建立全国税务系统范围内的技术支持系统。但如果过分重视技术本身,而忽视自身体制的更新,往往会落入一个“自动化陷阱”——投入巨额资金用于其业务流程的自动化或电子化建设后,却发现自己并没有从这些新技术的应用中得到好处,不仅投资后的行政效益没有提高,而且还要为这些先进设备的保养和维修支付大量的费用,增加了税收成本。譬如,在税务信息化建设的过程中,一些机关往往将自己的网络改造工程盲目地交给计算机开发商去完成,而多数开发商所做的只是将税务机关现有的业务流程自动化,将税务机关现有的管理方法固化在一段段程序之中。因此,我们在税务信息化建设中应该特别重视整个机关的技术创新机制和管理体制的更新,形成人机有机结合、技术与体制相配套的良性系统。

  (三)建立以信息化为手段的税情分析系统

  信息技术的发展,要求税务机关内部各部门的人员掌握的信息比以前更多、更准、更快。对外部,税务机关要迅速地获取并分析税源信息、市场趋势、纳税动态、财务运作方式等等;对内部,要了解政策信息、经验教训、技术资源、执法状况等等。今后税务人员在税收管理中将逐步采取现代管理的方法,如边际分析法、定量分析法、系统分析法、平衡分析法等。在税源管理、稽查管理、征收管理、评估管理等环节还要运用相应的先进的管理知识,因此,建立以信息化为手段的税情分析系统,才能使组织、指挥、控制、调节诸环节更加合理化。

  (四)建立以信息化为基础的申报征收系统

  集中征收是建立在网络化、信息化基础上的,是执法信息收集的主要渠道,同时又是现代化税收征管体系信息处理的核心环节。集中征收需要严格遵循信息管理的内在规律,尤其是要求充分发挥电子介质媒体和计算机网络广泛共享、快速传递、程控性强等优势,才能确保集中征收的科学有效,不断提高申报征收信息的集约化处理程度。因此,实现征收场所的适度集中和征收信息处理的高度集中是关键。通过合理收缩基层征收机构,从体制上形成征收业务的集中处理,发挥集中管理优势,简化会统核算过程,提高征收入库操作的规范度,杜绝基层征收中混库、缓税、预收等违规行为,同时有效地减少工作中人财物的耗用,降低征纳双方的相关成本费用。通过信息处理的高度集中,有效利用散置于征管一线的大量信息,克服信息流动过程中存在的封锁、变异和沉淀,实现信息处理效率和质量的全面提升。

  三、突出“科技加管理”,有效地解决制约税务信息化发展的瓶颈问题

  探讨税务信息化建设,管理是个无法回避的主要问题。一方面,正是提高税收管理水平的现实需求为税收信息化的发展创造了良好的环境和条件。从1994年税制改革,到1997年提出建立和完善以计算机网络为依托,集中征收、重点稽查的征管新模式,到目前正在组织实施的加快信息化建设步伐、深化征管改革,以计算机管理为特色的现代化管理方式都对保证新税制的顺利实施,确保新的征管模式迅速到位,起到了积极的作用。另一方面,现行管理体制和方式中存在的一些问题也影响和制约了税务信息化的发展。从税务信息化所置身的环境看,首先,信息化建设的制度和体制没有确立,管理体制和运行机制等方面还存在许多理论盲区。其次,治税思想和观念更新的问题,从计划经济体制下“减税让利、促产增收”到市场经济体制下“公平税负、依法治税”,从传统的手工操作、“保姆”式管理到以计算机为代表的现代化管理方式等,思维定式的转变有一个深刻的过程,在对信息化管理的认识上尚存在着无用论、形式论、速胜论、孤立论等。第三,在税务管理体制和机构的设置上,由于税务机构改革尚未到位,相对于效率和职能系统化的原则,现行模式在适应市场经济形势和信息化应用方面有待于科学规划和调整。第四,税收业务基础工作和规范化管理仍较薄弱,税收政策执行力度不一致,地区间装备水平、应用能力不平衡,税控器具推行难度加大,跨部门信息交换由于相互间执行标准的差异仍然存在较大困难,信息化的全面建设和应用步履维艰。第五,队伍素质不能适应全面实行现代化管理的需要,这不仅是造成管理质量现状的症结,也使现代化手段的作用大打折扣。第六,从税务信息化本身的管理状况看,主要存在科学规划不够、应用意识和质量不高、技术管理软化等问题,导致了单项系统较多、相互间兼容性较差等。第七,基层税务机关信息采集重复,准确性不高;建设质量、信息资源利用水平仍然较低,税收管理行为仍然较多地依赖于手工信息和人工干预。

  要推动税务信息化的发展,必须解决上述这些制约税务信息化发展的瓶颈问题

  (一)解决人的问题

  首先是领导干部认识的问题。解决了领导的认识问题实际上就从根本解决了规划和力度的问题。国家税务总局金人庆局长指出:“在当今经济全球化、知识经济、信息化建设高速发展的形势下,作为税务机关的各级主要领导,要适应经济发展和现代化管理的需要,很显然,原来的知识结构,甚至思维方式已明显不相适应,必须在较短的时间内进行知识更新,转变观念,掌握现代化管理手段,否则就要落伍,甚至给税收事业造成难以挽回的损失”。面对迅速变化的形势和繁重而艰巨的任务,如果各级领导干部尤其是一把手不能跟上时代的步伐,要搞好信息化建设是不可能的。其次是队伍素质的问题。目前整个税务干部队伍的科技素质较低,广大干部职工的主观能动性还远远没有调动起来。要下决心把干部队伍素质的提高与其切身利益紧密联系起来,通过强化和固化激励、淘汰机制,促成“要我学”到“我要学”的真正转变。同时,要切实加强专业技术队伍建设。目前税务系统计算机等专业技术人员仅占总人数的2%,并且人才流失日趋严重。由于技术人员的培养周期长、成本高,我们应当立足于稳定和提高现有队伍,同时积极引进人才、培养后备力量。要重视现代化管理对高科技和复合型人才的客观需求及其在科学决策、规范管理中的作用和价值,重点培养既懂税收业务又精通计算机技术、德才兼备的复合型人才,充分发挥他们在税收工作与现代化技术之间的桥梁作用。

  (二)解决管理的问题

  首先,要解决管理体制问题。先进的技术本身如果没有现代管理体系的支持和管理体制的扶持,就无法创造出超高的实用价值。20世纪90年代以来,发达国家适应技术发展的趋势和需要,兴起了“业务重组”的管理变革浪潮。在解放思想、实事求是的基础上,我们应当勇于突破传统观念和模式的束缚,打破利益因素的羁绊,为充分发挥科学技术的第一生产力作用积极地创造条件。如注重专业化管理制度与信息化管理手段的结合运用等,这些都是确保信息化充分发挥效能的有效办法。

  其次,树立良好的工作作风。科学的事情来不得半点马虎。在税务信息化建设中,我们必须始终倡导求真务实的精神,以业务需求的规范和前瞻性为起点。实施信息化的每一步都要尊重知识,尊重人才,摒弃形式主义、本位主义和短期行为,按照信息技术的客观规律改革我们的税务工作。

  第三,要加强信息化建设的规划和管理。目前,在业务、行政、技术、后勤部门齐动手,网络大规模兴建,设备大批量采购,软件开发遍地开花的情况下,在系统的兼容、信息的共享、软硬件环境的匹配、技术平台的平滑过渡和无缝衔接、对外交流的信息安全、投资的性能价格比等方面,都存在不少技术问题和隐患。要提高信息化建设的质量,要做到既增长又升级,当前的核心问题就是讲求科学、质量、统一规范。税务信息化建设应继续遵循“统一领导,统一规划,统一标准,分步实施,讲求实效”的原则,必须按照信息技术发展的客观规律办事,要发挥信息科技主管部门的管理职能,管理和服务两手抓,两手都要硬。

  (三)要牢固树立应用的观念和意识

  税务系统对于信息技术的主要需求是基于应用,而不是研发。信息技术应用的前提是“内容”,新征管法的颁布作为新的信息化内容必须引起高度的重视。过去在税收信息化建设中重硬轻软、重形式轻内容的做法已经有过深刻的教训,现在要从战略的高度上加强信息化建设的理论研究和应用研究的力度。当前,一个突出的问题是数据质量。数据垃圾的产生有文化素质的原因,有操作水平的原因,但最主要的是思想作风、责任心和法制观念的问题。必须杜绝为了提高质量考核指标而“机外监控”,如违规操作和有意篡改数据等等。由于信息传播具有速度快、广度大、关联性强的特点,报假数据、假信息的后果与写假材料、说谎话有过之无不及。数据质量的问题如果不及时解决,不仅会影响管理质量,并且会贬低信息化建设的地位,影响大家对信息化的信心,甚至会葬送信息化建设。这些问题必须通过执行严格的监督考核措施和责任追究制度加以解决。

  (四)提高信息集中度

  提高信息集中度是信息化建设发展的必然趋势,信息集中管理应用和共享的程度亦是信息化建设一个很重要的标志。美国联邦税务局设立的征收中心从最初的10个缩减到6个,并计划缩减为4个。新西兰从2001年年初起将3个征收中心合并为1个征收中心。作为发展中国家的菲律宾也只有5个征收中心。而我国税务系统五级机构有计算机征收中心近3万个。这些机构掌握的信息要实现共享仅从理论上讲就是非常艰巨的事情,其中建设成本、效率、运转费用等等都值得探讨。发达国家税收管理和信息的高度集中主要依托于多元化的网络申报、电话申报、邮寄申报,在坚持纳税人主动申报的前提下,注重加强对各种来源的信息的处理,缩短和淡化了地理上的距离,省略了绝大多数面对面的工作量,节约了办税场所、人力、网络通讯、服务器、终端设备等方面的成本,提高了执法机关廉政水平,方便了纳税人。

  提高信息的集中度不仅能节约投资、提高效率,而且通过实现信息的集中,打破层级界限,提高共享程度,更加有利于“集中征收、分类管理、重点稽查”的专业化分工体制的建立,更加有利于从制度、机制、手段3个层面实施制约和监督。不可否认,现实情况下打破原有层级结构,适度集中征收,统一核算要考虑预算级次和地方财政等因素。但我们应当看到,这恰恰是解决目前征管工作中入库级次混淆、执法力度不一等问题的良方妙药。

  (五)重视信息安全问题

  在网络覆盖面、数据集中度迅速提高的情况下,信息安全工作应当纳入重要的议事日程。当前主要是防范对计算机信息系统的破坏和利用计算机进行的职务犯罪活动。从发现的案例来看,对计算机系统破坏性比较强的主要有文件型、混合性、蠕虫(worm)等传播性病毒和黑客的特洛伊木马程序、Internet语言病毒等等。计算机应用的违规、违法犯罪则可能发生在户籍管理、发票管理、税款征收、处罚、退税、稽查选案等环节,还有泄露纳税人商业机密的问题。

  加强安全管理应当在网络建设、对外信息交流,特别是内部业务网与互联网等公网连接时,在目前安全技术尚有待完善的情况下,要把握好“度”,把防范病毒、黑客和防止信息损失放在首位;软件设计、应用,特别是操作权限设置要做到各环节互相牵制、互相审核;要对原始数据的产生变化过程全面进行记录和监控;严密监控违规和异常操作,并及时查处。

  四、全方位严密税源监控,尽快实现税收信息与社会相关部门信息的联通与共享

  一是与海关部门、外汇管理部门实现进出口报关、外汇结算等信息的交流,与“金关”工程衔接。通过全国口岸电子执法系统,重点控制涉及进出口税收的信息,扼制不法分子利用假出口、假报关单等方式骗取出口退税,打击偷骗税行为。

  二是与工商、技术监督部门实现纳税人办理工商登记和全国企事业单位机构编码系统的信息交流,从源头控制漏征漏管户,追查失踪业户,防止利用假停、歇业等手段偷税。

  三是国地税机关联网,交流相关税种申报缴纳和其它经营状况指标情况;与银行、保险、建设、土地管理、交通(车辆管理)部门交流纳税人金融资产固定资产等信息,掌握纳税人经营、资产状况。为稽核评税、反避税、稽查选案、税收保全和查处“非正常户”提供资料。

  四是与公安部门实现人员户籍、流动情况的交流,对纳税企业主要经营人员的情况进行了解,并为查处“非正常户”提供线索。

  五是加大税控器具推行力度和覆盖面,尽快完成全国范围增值税一般纳税人推行防伪税控系统工作;对全部加油站安装税控加油机或税控装置:“十五”期间,争取在全国30%左右的商业零售企业、服务业、娱乐业和固定个体工商户中推行使用税控收款机,确保税务机关能够准确地掌握上述纳税人的经营和税源情况。

  当前,税务机关与社会信息的联通和共享还存在一些现实的困难,跨部门信息交流仅靠自行协调是很难稳定和长久的。首先是发达国家各个社会部门提供给税务机关的信息都是通过立法确定的,而我国这方面的法律依据比较薄弱。新的税收征管法在这方面有一定进展,但力度仍然不够。再就是相关政府部门的信息化建设水平也直接决定了双方信息交流的实效。对于这项工作可以立足于各方信息共享、互助互惠,由点到面、自浅至深、循序渐进地进行。同时,要继续加大政府各部门信息交流方面法律法规的建设,并使这种努力的成果长远地发挥作用。

  主要参考资料:

  (1) 李大明主编《税务管理》(中国财政经济出版社1995年版)。

  (2) 岳剑波编著《信息管理基础》(清华大学出版社1999年版)。

  (3) 国家税务总局信息中心编《税收科技论文集》(中国税务出版社1999年版)。

  (4) 国家税务总局信息中心编《税收电子化工作手册》(中国税务出版社1999年版)。

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