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对我国加入WTO后税收若干问题的分析

来源: 周广仁 编辑: 2006/11/08 11:04:15  字体:

  加入WTO标志着我国正逐步融入经济全球化,这对我国社会经济生活的各个方面将产生积极而深远的影响。税收作为国家重要的宏观调控手段,作为市场经济条件下政府掌控的最主要的收入分配工具,面临着重大变革。加入WTO势必对我国税收法制建设、税制建设和税收政策调整、税收管理的强化产生影响,这就需要我们根据具体的经济税收情况,及早进行研究和预测,做到科学判断,理智把握,与时俱进,加快税收事业的发展。

  一、税收法制建设面临的挑战及对策

  (一)税收法制建设面临的挑战

  1.WTO原则对我国税法体系的挑战。WTO是以一系列国际经济活动规则为基础的国际组织,要求其成员有健全的法律体系,表现在税收领域中,奉行的是税收法定主义,主张通过税法来调整税收主体之间的经济关系,通过税法来明确税收关系主体之间的权利与义务。我国现行的税收法律体系尚不完善,税收基本法还没有出台。在税收实体法方面,除《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》和《中华人民共和国个人所得税法》外,其余都是以授权立法的形式由国务院制定的行政法规,大规模且长时间的税收授权立法,降低了税收的立法层次和效力,导致行政与立法界限模糊,不符合税收法定主义原则。而且,现行内外资企业实行两套所得税制,税收优惠政策差别很大,税收优惠措施过多过滥等,都有悖于公平竞争,不符合非歧视性原则。有些地方政府出于保护本地利益的考虑,对非本地区产品作出一些歧视性规定,或出于引进资金需要,对外商投资、外地投资制定了一些税收优惠措施,妨碍了市场经济的自由竞争,不符合税法统一的精神。在税收程序法方面,虽然2001年4月28日九届全国人大常委会第二十一次会议修订通过了《中华人民共和国税收征收管理法》,但执法力度不够,而且没有及时出台实施细则。当前,我国税法透明度也不高,一方面由于税法设定过于抽象,各级税务机关在执行中制定了大量的补充规定,加上税法公布和宣传上不能及时反映税法的变动情况,造成税法透明度差;另一方面有的地方政府或税务机关超越权限制定一些“内部掌握”的税收政策,有“暗箱操作”的嫌疑,破坏了税法的严肃性和统一性,使我国税法在透明度方面与WTO原则存在着很大的差距。有必要根据WTO原则的要求,加强税收立法,提高立法层次,增强税法的透明度,完善税收法律体系。

  2.加入WTO对税收执法和守法纳税提出了更高的要求。WTO的原则和规则不仅应体现在其成员的国内法规定中,更重要的是体现在实际执行中。按照WTO协议的规定,成员方的任何一级行政机关对贸易的不当或违法行为都应由其中央政府负责,税务机关或税务人员的违法行为不但会破坏我国的“入世”承诺,损害政府信誉,而且会导致WTO其他成员的报复,给我国的对外经济贸易带来负面影响。同时,纳税人违法竞争会扰乱正常的经济秩序,妨害经济贸易的公平竞争和自由发展。因此,无论是从促进市场开放、保证自由竞争的角度出发,还是从非歧视性原则和法制统一、透明度原则的要求出发,我们都必须公正执法。当前,我国税务机关的法制观念仍显欠缺,对依法治税与经济发展的关系认识不足,税收执法人员的素质、执法水平都难以适应依法治税的需要,执法不规范、执法随意的问题时有发生,“人情税”、“关系税”、以权代法、以情代法、以言代法、以补代罚等现象屡见不鲜、屡禁不止。特别是在执法程序上,WTO各成员在法制建设中一向重视执法的程序,我国长期以来重实体轻程序的法制观念在“入世”后必须改变,税收执法只能按照既定的程序进行,否则就会因程序违法导致诉讼败诉,从而影响税务机关形象,这在近几年税务行政诉讼中已有了很多的教训。面对加入WTO带来的各种挑战,在要求税务机关和税务人员严格依法行政的同时,也要求纳税人必须依法履行纳税义务,主动申报纳税,增强遵守税法意识、履行义务意识、公平竞争意识、合法拓展意识。然而,目前我国纳税人自觉纳税的意识还较为淡薄,往往想从违反税法上获得额外利益,偷、骗税等现象大量存在。只有从严格税务机关依法行政和强化纳税人自觉申报纳税两方面着手,充分发挥税收经济调控和组织收入的整体效能,才能提高我国经济在国际上的竞争力。

  3.WTO原则对税收执法维权观念带来了强烈的冲击。法治强调的是法律主体各方权利和责任、义务的对等一致,不但要体现在法律的明文规定中,而且更重视法律执行过程中的监控和对执行结果的校正,这在WTO中体现为非歧视和透明度原则。WTO各成员都十分重视法制建设,不仅对执法过程进行严密监督,确保执法的公正透明,而且同样重视行政执法救济,非常注重维护纳税人的合法权益,对因执法不当或违法侵害纳税人权益的行为给予充分关注,通过多种途径提供侵权救济,其国民也善于运用法律维护自己的合法权益。目前,我们执法监督不力的问题较为突出,尚未形成有效的税收执法监督制约机制。在税收行政救济上,虽然建立了税务行政复议和应诉等制度,但由于纳税人“民不与官究”的观念作梗,运用法律手段维护自身合法权益的意识不强,加上税务机关复议行为的独立性、公开透明度较差,忽视纳税人在复议中的权利,致使纳税人对税务机关心存疑虑,不愿申请复议,在提起行政诉讼时也顾虑重重,因而税务行政复议和诉讼并不多,实际效果较差。此外,尚未建立税务行政赔偿制度,纳税人对税务机关执法不当或违法损害其权益也很少申请赔偿。加入WTO后,我国的税收法制建设应在加强执法监督和推动行政救济方面多下工夫。

  4.加入WTO后经济全球化所派生的税收违法行为向多样化、智能化发展。按照我国加入WTO的承诺,在未来5年对外国投资者逐步开放国内市场,由此带来的市场竞争将是空前的。迫于生存和发展的压力,纳税人寻求违法利益的可能性也会大大增加,税收违法行为将呈现多样化、智能化、隐蔽性的特点,将给正常的市场经济秩序带来众多负面影响,也对税务机关提出了更严峻的挑战。

  (二)应对加入世贸组织的策略

  1.加强税收立法,构建科学、透明的税收法律体系。(1)抓紧清理、废除或修订不符合WTO原则的税法。(2)提高层次,完善税收法律体系。我国的税收立法框架应定位为:以税收基本法为主导,税收实体法和税收程序法并驾齐驱的“三位一体”的税法框架。制定税收基本法,尽快完成税收基本法立法程序;规范税收实体法,尽可能通过法律来固定成熟的税收实体行政法规,提高税收立法的层次和效力;完善税收程序法,明确对市场经济中有关行为的税务处理,防止因税法规定不当而导致税收流失。如新《税收征管法》第48条规定企业分立情形的条款不够明确,在实际工作中难以操作,企业兼并收购、资产重组等改革中出现的问题,都应加以明确。此外,还应进一步规范完善税务稽查程序,并对税收行政许可、税收保全、强制执行、核定征收、出口退税等做出详细且操作性强的规定。(3)政策公开,增强税法的透明度。做到立法透明,在税收立法前广泛征求社会公众的意见,使纳税人事先对税收立法有所知晓,有利于税法公布后顺利实施。做到出台透明,及时主动公布出台的税法,在固定一种公开税法的形式下,采取多种途径公开税法,并利用网络信息技术提供各种方式的查询,提高税法的透明度,严禁执行未公开的税法。做到执法透明,深化政务公开和执法公示。做到司法透明,与WTO有关的税收司法判决应当做到公开审理。

  2.严格税收执法,充分发挥税收的整体效能。(1)按照法律规范确定权利与义务。税务机关和税务人员在税收执法时必须牢固树立法律意识,坚持依法治税,依法行政,严格执法,不变通,不越权;按照税法规范来行使自己的权力,确定纳税人的义务,做到依法征税,依率计征;依法保护纳税人享有的各项权利,税务机关和税务人员不得超越税法规定执法和任意解释税法,不得要求纳税人承受额外的负担;在自由裁量权的行使上应当公正合理,不得滥用权力损害纳税人的合法权益。(2)严格遵守法定税务行政程序。按照法定的步骤、次序进行执法和调查取证,不得任意选择对自己有利的方式而不顾纳税人的合法权益,如不得对违法行为先处罚后告知、不取证直接处罚等。按照法定时限执法,要严格遵守执法的时限要求,不能久拖不决,避免影响纳税人的正常经营活动;要提高执法的效率,在加强执法各部门协调配合的同时,配套建立税收执法默示制度,对于纳税人申请的事项,税务机关在规定期限未作答复的视为同意,增强执法的可预见性。告知权利、义务,税务机关以往过多强调纳税人履行义务,忽视了自身义务的履行,甚至以“秘密”的方式进行执法,怕纳税人知道其权利而“影响”执法。这一做法应当改变,及时履行告知义务,否则将会导致执法行为的无效。在行政处罚中不按规定告知当事人的有关权利,其结果只能是无效处罚。

  3.实施法律救济,保障纳税人合法权益。(1)建立税收执法监督制约机制。一方面要建立税收执法监督制约机制,按照专业职能相互制约和不交叉的原则,上收、分解、约束税收执法权,细化岗位职责,不仅征收、管理、稽查职权之间要相互分离、制约,各职能内部、各执法环节之间也要适当分离、制约,并加强税收信息化建设,用信息技术手段来监控税收执法权的行使。另一方面要建立税收执法监督机制。一是要加大税收执法检查的力度,通过对重要执法权和重要执法环节进行深入细致的检查来反映并及时解决税收执法中存在的突出问题,不断规范执法行为,促进公正执法。二是要加强对重大税务案件查处过程中的监督,特别是对案件的审理要进行必要的分离,重大税务案件由稽查局初审后,移送审理委员会复审。鉴于目前省、市局法规机构人员有限而县(市)局又无法规机构的现状,应设置独立于稽查部门的审理机构,行使审理委员会办公室的职权,重点关注案件的事实、证据、法律适用和处理程序,保证案件审理质量;对涉嫌构成犯罪的案件依法及时移送司法机关追究刑事责任。三是要推行税收执法责任制,做到执法权力与责任对等,奖惩相当,对执法过错行为进行严格的责任追究,对严重不履行职责不能正确执法的人员,剥夺其执法资格。(2)公正开展税务行政复议。鼓励纳税人在发生税务争议时通过申请行政复议来维护自身的合法权益;及时受理复议申请,依法审理,增强复议透明度,保证复议独立公正,充分发挥对税收行政行为的监督和保障作用。(3)积极应对税务行政诉讼。消除税务行政诉讼有损税务机关“权威”的错误认识,拓展司法机关监督税务执法的渠道,正确对待纳税人提起的诉讼,认真做好应诉准备工作,并积极出庭举证应诉,依法提请法院做出公正的裁决。(4)理顺税务行政赔偿工作。认真贯彻《国家赔偿法》,尽快解决税务行政赔偿无章可循的问题,建议国家税务总局制定税务行政赔偿规则,对税务机关开展行政赔偿工作包括由国家承担的赔偿费用来源等作出具体规定,以便于实际操作。同时,依法做好税务行政赔偿工作,对因税收执法不当或违法给纳税人造成损害的,受理纳税人的赔偿申请或赔偿复议申请后,依法给予赔偿,并对有重大过错的税务执法责任人员及时进行经济追偿,以达到惩戒的效果,维护税法的权威和政府的形象。

  4.加强税收司法保障,打击涉税犯法犯罪。查处税收违法行为,严厉打击涉税犯法犯罪,应当做到“两手抓”:一手抓强化税务稽查,一手抓设立税务警察和税务法院,严厉打击涉税违法犯罪行为。我国加入WTO后,偷税、骗税和逃避追缴欠税等税收违法犯罪行为将向多样化、高智能化、隐蔽性强等方面发展,没有专门的税务警察,很难承担打击税收违法犯罪活动的艰巨任务。目前公安机关的警力和税收业务素质难以胜任涉税犯罪的侦查任务,为了适应我国加入WTO后形势发展的需要,借鉴国外经验,比照海关等部门成立犯罪侦查局的做法,有必要在税务系统内设立税务警察机构,税警人员、经费由税务机关管理,业务接受同级公安机关指导。基于设立税务警察同样原因的考虑,也有必要成立税务法院,建立一支既精通税法和税收业务、财会知识,又熟悉法律业务的审判队伍,受理税务行政诉讼和涉税犯罪案件,依法裁决税务行政争诉,惩处涉税违法罪犯。法警人员、经费由税务机关管理,业务接受同级人民法院指导。

  二、税制建设和税收政策调整面临的挑战与对策

  (一)我国税制和税收政策存在的主要缺陷

  1.税制设计不够合理。(1)增值税抵扣机制不合理。目前实行“生产型”增值税对企业的创办和扩大再生产会产生相当大的抑制作用,不利于外商加大固定资产投资力度。而且外资企业多为出口导向型企业,目前的“生产型”增值税制下,存在重复征税问题,产品出口不能实现彻底退税,影响产品出口的竞争力。(2)增值税进项税额抵扣办法不合理。目前的增值税对销项税额和进项税额采取不同的对待方式,即销项税额按权责发生制原则计算缴纳增值税,而进项税额按收付实现制(工业企业票到入库、商业企业票到付款)原则计算抵扣,纳税人享受的权利和承担的义务不对等,而且评税审核也十分困难,纳税人办税需提供复印证明,十分繁琐,不符合税收简便原则。(3)农产品加工业和矿产品采掘业税负高。按现行政策规定,农产品加工业和矿产品采掘业的适用税率为17%或13%,农产品的进项扣除率为13%,矿产品采掘业的进项抵扣税额更少。在这种情况下,产品即使没有增值,以农产品或矿产品为主要原料的工业企业都要负担比目前一般工业企业高的税负。(4)国产设备投资抵免所得税政策不符合国民待遇原则,也不利于鼓励外商投资。允许抵免所得税的国产设备为国内企业生产制造的生产经营性设备,不包括从国外直接进口的设备,该政策对于保护民族工业、刺激投资、扩大内需起了很大作用。加入WTO后,该政策有悖于国民待遇原则,带有对进口设备的歧视性质,影响外商投资企业的投资积极性,同时也有一些负面影响,助长了一些企业对优惠政策的依赖性。(5)社会保障税迟迟没有出台,无法缓解企业过重的社会负担。加入WTO后,由于缺少社会保障,企业很难适应市场规则去建立现代企业制度,转换经营机制。(6)出口退税不彻底。我国的增值税出口退税在退税率设计上,征税率高于退税率,未实现“征多少,退多少”的零税负原则,出口退税税种只有增值税和消费税,没有考虑附征的城建税及教育费附加。此外,名目繁多的税外收费,造成财力分散,不利于国家进行宏观调控,而且,收费过多过滥也增加了企业负担,不利于公平竞争,同时也滋生各种腐败行为。加入WTO后,清费立税改革应当落到实处。

  2.税收优惠较为混乱。(1)税收优惠政策缺乏统一性,不符合公平原则。目前在我国并存着对内和对外两套所得税制,内外资企业政策不一致,税负差别较大,在坏账计提、固定资产折旧、费用列支和税收优惠等方面,外资企业享受比内资企业更为优惠的“超国民待遇”。另外,对外商投资企业和外国企业还免征土地使用税、城市维护建设税及教育费附加等。现行的税收优惠实行所有制有别、地区之间有别的政策。在内资企业中,对国有企业、集体企业、股份制企业、私营企业等在税收待遇上区别对待;地区之间的优惠也不同,对东部沿海地区和西部地区都有税收优惠政策,这些政策与WTO的非歧视原则相背离。税收优惠政策内外有别、地区有别,不利于企业间平等竞争,加剧了地区间差距的扩大。(2)现行优惠政策导向不明,不利于产业结构的调整和优化。税收优惠政策应按照国家产业政策要求对宏观经济进行调控,要体现鼓励、允许和限制精神,引导资金、资源流向国家亟需发展的产业,而现行优惠政策未体现导向性原则。如对新办的生产性外商投资企业只要经营期在10年以上的,不论其投资项目在种类、利润和风险上有何差异,一律享受“两免三减”优惠,不利于促进产业结构的合理调整。(3)优惠手段单一,间接优惠政策少。我国的税收优惠政策大多采用降低税率、定期减免、退税等直接优惠方式,对加速折旧、投资抵免、专项费用扣除等间接优惠方式运用较少,不利于鼓励投资规模大、经营周期长、见效慢的基础设施、基础产业、交通能源建设、农业开发等项目的投资,单一的税收优惠方式也容易造成财政收入大幅度下降。(4)优惠政策散乱,变动频繁,稳定性差。目前的税收优惠条款分散于各个税种的单行法、实施细则以及补充规定中,优惠内容多,补充规定散,政策调整过于频繁,缺乏系统性和稳定性,透明度低,不利于操作和执行。

  (二)完善对策

  1.税收制度。(1)逐步提高所得税比重,降低流转税比重,开征社会保障税、遗产税等直接税,优化我国税收的整体功能,加强税收对国家经济的调控力度。社会保障制度是市场经济平稳运行的基本要求,我国目前的各种社会保险基金覆盖面窄,欠缴严重,使用管理混乱,开征社会保障税有利于缓解就业压力,维护企业和社会的稳定,发挥税收“蓄水池”作用,促进社会保障事业的法制化和规范化。完善税制还应与治理税外收费结合起来,对现存的各种收费项目按照行政级别、部门、性质、收入归属进行全面清理,区别合理与不合理的收费项目,该取缔的坚决取缔,该降低的尽快明确标准,将收费公开,将税收性质明显的收费和基金改为税(如将排污费改为环境保护税、养路费改为燃油税等),使之成为地方财政收入的稳定来源,以利于改善投资环境,吸引外资。(2)统一内外资企业所得税制,促进企业间平等竞争。按照国际惯例,以法人为标准界定企业所得税纳税人,不具备法人资格的合伙企业、独资企业作为个人所得税纳税人,避免重复征税;考虑到世界降低所得税税率的大趋势,同时参考国内企业的平均盈利水平,将所得税税率定在20%~25%为宜;统一企业职工工资、交际应酬费、坏账、利息费用、捐赠和固定资产残值等的计算扣除方法;统一税收优惠,同一经济范围的相同经济行为所享受的税收待遇要一致,取消有可能带来被征收反补贴税的税收优惠政策;在过渡期内,要充分利用国产设备投资抵免所得税这一优惠政策,促进国内民族工业调整产业结构和产品更新换代,增强企业活力,过渡期后则应取消这项优惠政策,以利于企业间公平竞争。(3)完善流转税制。将“生产型”增值税改为“消费型”增值税;完善增值税进项抵扣制度,将进项税额改按权责发生制原则进行抵扣,缩小征税率与扣除率的率差,允许农产品加工业和矿产品采掘、加工业(增值税一般纳税人)从农业生产者和小规模纳税人手中购进的农产品或矿产品,根据专用收购凭证或普通发票上注明的金额按13%的税率计算抵扣进项税额。在时机成熟时将消费税由价内税改为价外税,由生产环节征收改为零售环节征收。

  2.税收优惠政策。(1)对税收优惠政策单独立法,增强政策的透明度和规范性。将税收优惠的具体措施、范围、内容、审批程序、享受税收优惠的权利和义务等规定,集中在统一的税收优惠法规中,由国务院单独制定,对超越此法的减免税不得认同和执行。(2)以国家产业政策为导向,从区域优惠、直接优惠向产业优惠、间接优惠转变。税收优惠政策的制定应着眼于经济结构的调整和产业结构的优化,应该鼓励对先进技术企业、知识经济产业以及能源、交通、通讯等基础设施的投资,鼓励对资源综合利用、生态环境保护项目的投资。(3)借鉴税式支出制度,实行税收优惠总量控制。借鉴国外规范化的税式支出制度,把税收优惠纳入国家财政预算的总体规划,在一定数量总额限度内调整税收优惠的结构,使税收优惠规模更趋合理,减少其对国家财政收支平衡和宏观调控能力造成的不利影响。(4)改革和完善进出口税收制度,实行彻底退税。对生产性企业自营出口全部实行“免、抵、退”税方式,对大中型企业的大宗出口货物还可实行“免税采购”办法。退税管理机制作相应调整,逐步改变出口退税指标计划分配办法,对外贸企业出口逐步推行代理制,加强征退衔接,从源头上防范和打击出口骗税。改变目前出口退税资金全部由中央财政负担的做法,逐步过渡到由中央、地方财政共同合理负担的办法。(5)在过渡期内用好用足税收优惠政策,促进经济发展。积极引进外资,做大做强支柱产业,尤其是发展高新技术产业。

  三、税收管理面临的挑战及对策

  (一)对税收管理工作提出了新的挑战

  1.对税收征管模式和制度的挑战。现行的税收征管模式虽然取消了专管员管户制度,对基层征管机构进行了收缩、撤并,但征收点偏多、分散,集中度不够的情况仍然存在,集征、管、查于一体的全职能基层征收机构权力仍然偏大,随意执法的现象还相当普遍,税收执法权力过于集中,自由裁量权弹性过大,难于监督和制约。现行征管模式尚不适应WTO透明度原则要求,在税务管理环节还缺乏及时有效的衔接和制约,在征收与管理、征收与稽查、管理与稽查之间职责不清、衔接不紧,征收、管理、稽查脱节的矛盾日益突出,出现了“重征收轻管理”、“重稽查轻管理”的问题;税务管理人员停留在对纳税人表、证、单、书的管理上,不能及时有效地进行税源监控,对纳税人开业、停业、歇业情况难以及时、全面掌握,对零散税源管理力不从心,管理职能弱化,税源监管失控,漏征漏管现象依然存在,“疏于管理、淡化责任”的问题没有得到很好解决。与此同时,“重点稽查”的地位不突出、不规范。当前,基层税务机关按照重点稽查的要求,对外基本上实行了一级稽查,对内实行了选案、稽查、审理、执行四分离,但受诸多因素的影响,四个环节之间缺乏综合协调,衔接不严密,稽查整体功能发挥不够,重点稽查、规范执法、促进依法治税的作用尚未充分发挥。

  2.对税收管理手段的挑战。信息技术日新月异,信息化已成为当今世界经济和社会发展的大趋势。“入世”后跨国公司的不断涌现以及电子商务、网上贸易等经营方式的出现,给税收管理带来新的挑战,也必将给传统的税收管理手段提出新的要求。近年来我们的税收征管正努力朝着“以计算机网络为依托”的目标迈进,但是,在计算机的硬件配备、软件开发以及信息共享等方面也反映出一些新情况和新问题。在硬件配备上,存在片面追求计算机的数量、档次而忽视其实际应用的倾向,现已配置的计算机的功能没有得到完全开发,只是被用于开票、打字等一些相对较简单的工作和文件处理、信息收集等较低层次上;在软件开发上,存在各自为政的问题,在低水平上重复投入,兼容性差,计算机网络化程度较低,征管手段、程序的设计偏重于管理对象的自然流程和对税务机关内部控制,对信息处理和利用的专门研究不够,对纳税人动态管理不足,税源监控乏力,税务系统内纵向广域网还未形成,与有关部门之间的横向网络有待建立;在技术人才方面,专业技术人员较为缺乏,税务人员的计算机操作水平偏低,不能适应形势发展的需要。这些问题的存在,不仅制约着税务系统信息化建设的进程,还影响了税收征管手段现代化的实现速度。

  3.对征管组织机构设置的挑战。税收征管组织机构设置及其职能划分存在层次重叠,职能交叉等问题。部门的设置往往只考虑税种管理的需要,忽视征管整体功能的发挥,税收征管机制在许多环节运行不畅。市县区城区税务机构设置,目前一般都是按企业所有制进行设置的,如中央企业和省属企业设直属分局征管,地方企业按区设分局征管,涉外税收征管采取“三单独”方式——单独设立征管机构、单独配备征管人员、单独反映征管动态。这样就形成在一个市或一个区互相交叉征管的局面。加入WTO以后,随着外资经济和新型企业组织形式的大量增加,企业兼并、重组、相互融资、参股,这种按企业隶属关系、经济性质或按内、外资划分来设置征管机构的方法将会遇到很多新的问题,税务机关之间、一个征收分局的内部职能部门之间会出现范围界定不准的问题,从而导致协调配合不力、职责不清。

  4.对为纳税人服务体系建设的挑战。随着新一轮税收征管改革的推进,各省普遍建立了办税服务厅和各种窗口服务项目,但综观为纳税人服务体系的构成、内容和方式,从理论到实践还很不规范。税务机关的管理服务不到位,税务人员管税的愿望仍然很强,服务意识淡薄。新征管模式运行后,作为为纳税人提供服务主要场所的办税服务厅,虽然开了许多服务窗口,但目前多数只发挥了开票、征收、售票的功能作用,税收政策法规公告渠道不够畅通,传递不够及时。为纳税人提供的服务多数还停留在微笑服务、礼貌待人、挂牌上岗等浅层次的服务中;行政审批程序也有待进一步优化和公开。这种停留在形式上的为纳税人服务,远不能适应加入WTO后税收工作的需要。

  (二)全面加强税收管理

  1.进一步推行集中征收、分类管理、重点稽查的征管模式。逐步实行以市(县)为单位的集中征收。一个市县局只设一个征收局,根据本地的地域特点和征管改革要求,针对不同的纳税主体,推行以邮寄申报、电话申报、电子申报、代理申报等多元化的申报纳税方式;充分利用银行、邮政储蓄的网络优势,实现银税、邮税联网运行。对纳税人实行分类管理,在坚持专业化管事方向的同时,吸纳管户制的合理内核,设立管理局负责税法宣传和咨询辅导、税务登记和认定管理、核定申报方式和纳税定额、发票管理交叉稽核、税收政策执行管理、减免税缓退税审批、纳税评估等。税收管理人员负责户籍管理、催报催缴和动态监控,不承担税款征收、税务稽查和执法处罚职责。针对不同类型纳税人选择不同管理形式,对中小企业和个体户分别实行行业监控管理和户籍管理,分户到人,按地域建立纳税人档案,进行动态监控;对重点税源企业通过专人负责和驻厂员管理,及时掌握纳税人动态经营信息。完善分权制衡的一级稽查模式,突出重点稽查的作用和地位,将税务稽查的选案、稽查、审理、执行4个环节的职能部分分解到征收监控、管理服务、税务稽查、政策法制4个系列,并建立严格的操作规程。除举报案件、转办案件和上级暂定的检查任务外,其他案源主要由管理部门在审核评税和纳税评估的基础上提供,稽查局在此基础上按选案程序确立立案对象,检查结束后,重大案件提交本级税务局审理委员会组织审理,其他案件由内设审理部门自行审理。

  2.加快税收征管的现代化建设。以信息化建设为重点,以“入世”和贯彻实施新《税收征管法》为契机,根据国家税务总局信息化建设的要求,立足实际,坚持以人为本,巩固提高计算机广域网性能,以设区市局为应用平台,以省局和设区市局为数据处理中心,构建现代多元申报体系,全面推行CTAIS软件,进一步提高“金税工程”运行质量,实现办公自动化,为深化征管改革、加强行政管理、提高税务管理质量和效率提供技术保障,初步建成与税收专业化、集约化、规范化相互促进、相互协调的监控严密、安全高效的税务管理信息系统。

  3.科学、合理设置税收征管机构。打破条块分割,撤销直属分局、涉外分局,实行属地征收管理。设区市和县(市)级国家税务局应按行政区划设立,下设一个稽查局。在城区一律不再设立税务分局和税务所;在边远农村、山区可适度保留按经济区划设立、跨行政区划设立的综合职能税务所,以方便纳税人就近办理涉税事宜,同时有利于加强零散税收的管理,但要最大限度地减少税务所的数量,税务所必须达到一定的规模,发达地区一般不少于10人、边远地区一般不少于5人。各设区市国家税务局和县(市)级国家税务局按照全部征收数据集中处理的原则,设立内设的征收机构,或将征收职能并入已设立的计划统计部门,大幅度提高集中征收程度。征收机构主要负责税款征收的处理工作,建立分级的重点税源管理体系,重点监控纳税人生产经营信息和财务核算信息,并向管理机构提供税源监控信息。通过集中征收使各项征收信息高度集中,并通过计算机网络在系统内高度共享,加强制约,提高效率,降低成本。

  4.完善税收征管制度。(1)制定应对电子商务经营活动的征管措施。目前我国对电子商务的税收政策还没有出台,该行业在税收方面基本上处于无序状态, 应尽快对电子交易方式的征税范围、纳税期限、纳税义务发生时间、纳税地点等予以明确。各级税务机关应未雨绸缪,制定加强电子商务经营活动的税收征管措施。加强与财政、金融、外汇、外贸、工商行政管理、质量技术监督管理、海关、公安等部门的协调配合,共同研究电子商务运行规则及应对电子商务税收问题的法律法规,并通过纵横交错的管理信息网络,实现电子商务信息共享。电子商务的特殊性使其在国家间的电子商务交易活动中表现得更为明显,加上国家间电子商务信息不对称的现实情况,电子商务税收的国际性协调显得尤为必要。我们要积极参与国际性组织或有关国家牵头组织的电子商务税收问题讨论,取得发言权,共同研究在电子商务条件下税收管辖权的行使范围,缓解新形势下税收管辖权的冲突,探讨国际电子商务税收情报交换问题,共同防范国际避税与逃税。建立专门的电子商务税收管理制度。扩大税务登记范围,规定所有从事电子商务活动的单位和个人,都必须依法及时办理税务登记,在企业进行网络登记的同时进行网络税务登记,主动将有关材料报送主管税务机关,并及时报送有关业务内容变动情况资料。税务机关要根据电子商务的特点,规定纳税申报时间、事项等内容,及时了解企业的基本情况及贸易方式,准确掌握纳税人电子商务活动情况,实行有效的监控和管理。(2)建立健全反避税制度,提高反避税水平。随着经济全球化的发展,跨国公司的规模越来越大,来我国投资的跨国公司越来越多。跨国公司通过转让定价、资本弱化等手段进行避税,避税的范围日益扩大,避税的手段更加隐蔽。而我国现行反避税制度在执行中难度较大,关联企业转让定价的条款仅适用于外商投资企业与境外关联企业之间,对于境内企业间的避税问题涉及不够;仅适用所得税,对流转税的避税问题没有法律规定。必须完善现有的转让定价税收管理法规,加强反避税工作的基础建设,提高反避税水平,以维护国家利益。要扩大反避税的范围,不仅要包括所得税,还应包括流转税,包括关联企业间融通资金、提供劳务、转让财产、提供财产使用权、支付管理费等。制定防范转让定价避税的有关法规,反避税条款应明确关联企业的界定标准,确立税务机关对非正常交易的判定权、调整权和执法权。拓展国际市场价格信息渠道,建立转让定价信息库,设立专门人员和机构负责涉外税收情报的搜集、整理和交换工作,加强与外国税务机关的协作,积极与各国签订双边或多边税收协定。(3)开展纳税评估活动,并在纳税评估的基础上,全方位推行纳税信誉等级制度。

  5.建立健全为纳税人服务体系。税务机关要特别注重树立良好的执法形象,做到管理与服务并重,在执法中服务,在服务中执法。一是要改进工作作风,切实维护纳税人的合法权益,为纳税人提供方便、快捷、优质的办税服务。二是要实行公开办税。WTO的透明度原则要求各成员通过各种方式,及时公开与贸易有关的法律、法规、规章和政策措施以及与其他成员缔结的足以影响其贸易政策的协定。WTO规则还特别规定,如果一个成员需要提高关税或者其他税、费的税率、费率,必须提前公布,否则不得实施。树立透明意识、实现政务公开、为全部纳税人提供优质税收服务是WTO透明度原则对税收的要求。及时地将税收政策法规、岗位职责、办事程序、办事标准、纳税数额、违章处罚以及相关工作制度规定和廉政纪律对纳税人和社会各界公开,明确1~2种标准公布渠道,并注意执法公示制,显得十分重要。三是要健全服务机制。进一步建立健全包括限时服务、首问责任、政务公开以及文明礼貌在内的服务规范和服务质量考核评价体系。四是要规范税务代理中介组织。尽快完成注册会计师行业、注册评估师行业、注册税务师行业的管理合并工作,形成由注册税务师和注册会计师组成的税务代理中介队伍,合法扶持和引导我国税务代理中介组织的健康发展。对“入世”后国外税务代理中介机构,要本着公开、公平、公正的原则,将其纳入我国法律的约束之下,使其对我国税务代理中介市场的繁荣发展起到促进作用。

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