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对当前税收形势的判断和思考

来源: 安体富 梁朋 编辑: 2006/12/11 11:46:21  字体:

  1998年对我国税收工作来说是极不平常的一年,在面临诸多困难和不利因素的情况下,全国工商税收完成8552亿元,比上年增长13.3%,增收1003亿元。其中,国内增值税和消费税完成4556亿元,比上年增长12.6%。税务部门经受了严峻考验,实现了国务院交给的确保工商税收增长1000亿元的目标。尽管如此,展望1999年,我国税收工作的形势依然十分严峻,税务部门面临着巨大的压力和挑战。在此,我们仅就当前的税收形势以及税收工作中应引起注意的几个问题,谈谈我们的看法。

  一、税收增长应以可靠的经济增长为基础

  税收与经济的关系可以说是枝与本、源与流之间的关系,只有国民经济的增长与发展,税收的增长才有可靠而坚实的基础。如果税收能在经济发展的基础上有较快的增长,这对缓解财政困难、支持经济发展无疑具有重要意义。但是,税收收入的征收实现既要考虑需要,更要考虑现实的可能性,如果为了满足需要而不顾现实的可能性,一味强求税收增长的高指标,则可能带来许多负面的影响。

  税收增长不外乎取决于经济增长、税收弹性系数、税收征管强度以及是否存在“虚收”等因素,从这几方面分析,应该说1999年税收增长的速度不会太快(1)从经济增长的情况看, 虽然我国为刺激经济采取了一系列措施,但由于国有企业改革困难较多、经济结构调整难度很大、国际环境对我国经济增长的负面影响仍然较大,出口形势不容乐观等多方面不利因素的制约,1999年我国经济增长的速度不可能太高,国内大多数专家预计,如果能继续保持8 %左右的增长速度就是很不错的成绩,而且政府为了刺激经济的增长,不排除还会使用一些导致税收减收的政策和措施。因此,靠经济税源增加来使税收维持高增长的可能性不大。(2)从税收弹性系数看, 由于我国的税制结构是以商品流转税为主体,其计税依据为商品流转额且实行比例税率,因此,从理论上讲,商品流转税的收入最多只能是与GNP同步增长,而不可能超过GNP的增长速度,也就是说, 在正常的情况下, 我国税收收入的增长比例应低于GNP的增长比例,那么作为反映税收收入增长与GNP增长之间的比例关系的税收弹性系数,其数值通常应小于1.从我国的现实情况看,1986 年以来的大多数年份的税收弹性系数都小于1,而1997年和1998 年的税收弹性系数都高达1.9以上,税收收入的增长速度远远超过GNP的增长速度,这显然是不正常的,很大程度是加强征管、清理欠税、挖潜增收的结果。在现有税制基本不变的情况下,税收弹性系数的提高是非常困难的。(3)从税收征管强度来看,目前确实还存在偏软偏松的现象, 通过加强征管,税收增长还有潜力可挖。但是,应该看到,自1994年以来,我国税收依靠加强征管、挖潜增收每年平均增收近1000亿元,连续几年的超高速增长,可以说容易挖的潜力已基本挖尽,剩下的问题往往是不易解决的“老、大、难”问题,如企业欠税中的“陈欠”、“死欠”等。因此,1999年仍想保持税收收入高速增长,除非税收征管有飞跃性的突破。

  鉴于以上分析,我们认为1999年税收收入增长目标不宜定得太高,而应以可靠的经济增长为基础,在实践中,实际上就是处理好税收计划与依法征税的问题。

  目前税收计划与依法征税之间,还是存在较尖锐的矛盾,主要是:(1)需要与可能之间存在矛盾。这些年来, 税收计划的制定主要是根据财政支出的需要来确定税收收入的任务,而不是以经济增长为依据,这样,由于长期以来财政收支处于紧运行状态,收支缺口很大,于是税收任务只好年年加码。(2)主观与客观之间存在矛盾, 这主要表现在税收计划的制定方法上。我国税收计划是采用“基数比例法”,即“基数+积极性”的方法确定的,而这些年来,我国税收收入来源的经济结构,包括税收来源的产业结构、所有制结构、地区结构、国民收入分配结构等都已经发生了很大变化,而我国的税制结构并没有作相应的调整,仍沿用“基数比例法”来制定税收计划,显然是脱离实际和缺乏科学依据的。(3)宏观与微观之间存在的矛盾。 我国的税收计划通常是自上而下地确定和下达,这样一来,即使从宏观看税收负担总水平是合理的,但具体到各地区、各行业、各企业的微观税负则不见得是合适的,结果往往导致苦乐不均。

  税收计划的制定缺乏合理依据和科学性,但它的执行却是具有很强的刚性,尤其是计划的完成与税务部门工作人员的奖惩、职务升降等切身利益紧密相关,这时,当税收计划与依法征税产生矛盾时,往往是税收计划被放到优先的位置,依法征税反而服从于税收计划,这会导致诸多弊端的产生:首先,这种做法破坏了法制,违背了税收的本质要求。依法治税是法治国家和市场经济的客观要求,如果计划任务超过了实际的可能,但在计划是硬任务、权大于法的情况下,为完成任务而征过头税、贷款缴税、包税、“寅吃卯粮”、甚至直接造假账、虚填税单、虚报虚收等现象就有可能发生。税收的强制性、无偿性和固定性等本质特征,集中体现在税法的执行上,一旦把完成税收任务置于依法征税之上,必然会产生乱收税,税法的严肃性和规范性就会受到严重破坏。其次,这种做法还会影响公平税负原则的贯彻,采用“基数比例法”分配税收计划,使得一些税源相对贫乏的地区为了完成任务,不惜层层加码,收过头税,税负偏重,有的地方已经影响到经济的发展,甚至是社会的稳定。而税源相对宽裕的地区,则怕因超额完成任务而导致来年任务加重,因而采取有税不收、缓收、任意减免等手段“藏富于民”,结果是税负偏轻,这必然会影响到市场经济条件下的公平竞争。

  因此,要把税收的增长建立在可靠的经济增长的基础上,目前最为关键的是改革税收计划的制定和执行:(1 )税收计划目标应更主要地依据经济的增长速度和税源的结构变化,而不是财政支出的需要; (2)积极探索和建立适合我国国情的税收能力评估办法,改革目前税收计划的编制方法,把税收管理和考核的重点放在是否依法征税、应收尽收方面。(3)在完成计划任务与依法征税产生矛盾时, 应该对计划进行修订,在任何情况下,都不能违反税法的规定征税。

  二、税收应为经济增长助一臂之力

  税收增长以经济的增长为基础,反过来,税收也可以为经济的增长助一臂之力。目前,我国为刺激国内经济的增长,主要实行增发国债、扩大国家预算内投资,以刺激国内需求, 拉动经济的增长, 我们认为1999年除继续加强这方面的工作外,也可以考虑通过税收政策来刺激经济:(1)积极稳妥地推进“费改税”工作。 从促进经济增长的角度来说,目前应实行减税的政策来刺激经济,但我国目前企业负担沉重的主要原因还是在于税外负担太多,据计算,1995年全国税收收入6083亿元,占GDP的10.4 %, 而各项政府收费约为8706 亿元(其中预算内收费502亿元,社会保险费2361亿元,预算外收入3843亿元, 制度外收入约2000亿元),占GDP的14.9%,政府收费约为税收的1.5倍。从各地的调查材料看,所反映的情况也大多如此。因此,通过“费改税”工作,首先应该达到降低企业负担的目的,这实际上是与通过减税来刺激经济具有同样的效果;其次,要规范政府的收入机制,彻底割断收费对经济税源的侵蚀,从而保证税收增长有一个长期、可靠的基础;第三,要适时建立起完善的地方税制,使各级政府的正常开支都有稳定、规范的税收来保证。(2)适当调低增值税税率。 目前我国增值税税率与世界各国相比,显得偏高,这会带来以下问题:一是在目前企业经济效益普遍较低的情况下,过高的税率使得企业的回旋余地很小,影响经济的发展;二是过高的税率,使得偷逃税的诱惑力增大,偷逃税的比例增多,加大了税收征管的难度;三是过高的增值税税率,不利于税制结构的调整。建议将现行的基本税率从17%降低到10%~12%,同时扩大增值税、消费税的征收范围,加强对偷逃税的打击,走低税率、宽税基的路子。(3)结合1999年经济增长速度,适当调低税收增长目标, 特别是前几年已经出现收过头税地区的收入增长目标。(4 )适当提高成套机器设备、高新技术产品等的出口退税率,以刺激高附加值商品的出口。同时,降低购买住宅、汽车所收取的税费,以刺激消费需求,拉动经济的增长。

  总之,目前可以考虑采取更为积极的税收政策,为经济增长助一臂之力,而经济增长了,也就意味着“蛋糕”做大了,税收的增长也就有了坚实的基础。

  三、简化税制、加强征管,继续挖掘税收增长的潜力

  目前,我国税收增长的潜力究竟还有多少可以挖掘?应该说这是由多方面的因素共同决定的,如果仅仅根据理论上的测算,用各税的理论税基乘上法定税率的乘积作为应收税额,减去我国目前的实际税收征收额,估计我国还有4000亿元左右的潜力。然而这毕竟只是理论上的测算,不可能全部转化为现实的税收收入。首先,由于我国现行税法中还存在不少税收优惠和减免项目,有的是从应税项目中有所扣除,有的是享受优惠税率等等,这自然会使一部分理论上应收的税款收不上来;其次,由于我国税收征管水平还相对落后,偷逃税、避税、骗税等税收流失不可能完全杜绝,即使在美国这样税收征管水平较高的国家,完全遵守税法纳税的比率也只有约87 %,  每年因偷逃税而导致的税收流失在1000亿美元以上,因此,客观上总有一部分理论上应收的税款是收不上来的;第三,目前我国政府收费项目太多、太乱、太重,在很大程度上已经严重侵蚀了税基,理论上的税基实际上已经没有那么多,正如我们前面所述,政府各项收费约8706亿元,占到GDP的14.9%, 约为税收的1.5倍,这样税费合计,已占GDP的25%以上,如果再按理论上的应收税额应收尽收,纳税人的负担将根本无法承受从企业微观层次看,我们也能很清楚地看到收费对税基的侵蚀,例如企业交纳各种收费后,企业的利润就会相应减少,这直接侵蚀了企业所得税的税基。因此,目前收费对税基的侵蚀,也是税收不可能做到应收尽收的原因之一。另外,由于经济形势困难和企业改革滞后,税法的执行也难免受到影响,例如一些经营困难的国有企业的欠税,如果税务部门加大清欠力度,企业只能用本就十分紧张的生产经营资金甚至是贷款来缴税,对经济造成很大的负面影响。

  当然,税收增长的理论潜力虽然不能完全挖掘出来,但也不是说我们就可以无所作为。只要我们在简化税制、加强征管方面再下苦功,税收还是有一定的潜力可挖的。

  目前我国税制趋于繁杂的原因在很大程度上是税收优惠减免太多、太滥,这一方面侵蚀了税基,导致大量税收流失,另一方面也容易引起地区间税负不公,影响公平竞争,有的还引发套取税收优惠的假合资、合作企业的出现。我们认为,当前简化税制主要就是尽量减少并规范税收优惠和减免:(1)逐步取消地区优惠, 实现全国各地区的税政统一、税负公平;(2)尽量减少优惠和减免,对确有必要保留的, 应在税法中统一规定,主要限于体现产业政策的优惠和减免;(3 )税收优惠和减免的方式,应主要采用加速折旧、投资抵免等形式;(4 )建立我国的税式支出制度,使由于实行税收优惠和减免而减少的税收收入在国家预算中得到反映,并接受立法机关和公众的监督,以便更准确地评估税收优惠和减免的社会、经济效益。

  在加强征管方面,关键是征管制度的建设和堵住各种漏洞:(1 )制定税收基本法和一系列与《税收征管法》配套的综合征管法规,建立严密的稽核组织和制度,强化税务稽核和税务司法工作;(2 )树立“严管重罚”的治税思想,加大对偷、逃、抗税等行为的打击力度,增强税法的强制性和威慑力;(3)加快税收征管的现代化建设, 实行增值税专用发票的交叉稽核,建立出口退税计算机管理网络;(4 )花大力气提高税务部门工作人员的政治素质和业务素质;(5 )针对目前比较突出的税收流失漏洞,进行专项治理,如结合税务登记证的换证工作,进行清理漏征漏管户的专项工作;针对商业流通环节增值税零负申报比较多的情况,加大商业增值税的专项检查;全面清理税收优惠和减免,不符合规定的要立即取消,已经到期的要及时恢复征税等等。

  总之,目前我国税收增长面临许多的困难,形势相当严峻,但是,只要我们严格地按照客观规律办事,把税收增长建立在可靠的经济增长基础上,科学的制定和分配税收计划,采取坚决措施简化税制、加强征管,努力挖掘税收潜力,税收工作必能百尺竿头,更进一步。

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