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完善我国税收环境的若干思考

来源: 乔家华 编辑: 2006/09/07 17:54:07  字体:

  税收环境是指税收制度赖以产生和发挥作用的各种外部影响因素以及构成经济运行环境的税收要素的总和。它包括政治、经济、社会、文化、道德、法制、科技等外部因素和税收立法、税收制度、税收政策、税收执法、税收征管等税收要素。税收外部因素是税收产生及运作的基础,同时,税收要素又对税收外部因素产生一定的反作用,如税制的公平性直接影响经济运行环境的公平性。随着我国市场经济体制的逐步建立和发展,特别是我国加入WTO步伐的加快,如何建立与市场经济相适应,符合国际通行原则,法治、公平、效率的税收环境,成为摆在我们面前的重要课题。美国是十分重视税收环境治理的国家,其在构建公平、效率的税收环境方面的许多经验和做法,值得我们学习和借鉴。

  美国税收环境主要特点

  (一)注重运用税收调控手段,营造公平、效率的税收政策环境。自20世纪30年代世界性经济大危机以来,美国历届政府都非常注重运用财政、货币、税收政策,调节宏观经济总量和结构,刺激经济发展和维护社会稳定,为实现宏观经济发展各项目标,积极创造公平、效率的税收政策环境。如为了调节个人收入分配,美国税法规定,不同类型的家庭或个人,其应交纳的个人所得税分别适用不同的累进级距,充分体现了税收负担能力原则,有效缓解社会收入不公矛盾。特别是80年代以来,美国奉行供应学派理论,推行“降低税率、扩大税基”的税制改革,通过减税刺激经济增长,促进产业结构调整和升级,有效解决了长期困扰美国的经济滞胀问题。从90年代开始,美国出现了战后持续时间最长的经济繁荣。

  在税收调控手段的运用上,美国注重选择对预算收入影响不大,调节效果比较明显的公司所得税。美国联邦税收收入主要依赖个人所得税,约占联邦税收收入的50%,公司所得税处于辅助性地位,因此,联邦政府可以充分运用公司所得税政策,鼓励高新技术产业发展,促进产业优化升级,保持美国在全球经济竞争中的优势地位。如美国税法允许采取加速折旧方法加快固定资产更新换代;投资可以抵免最多不超过2.6万美元应纳税所得额,因当年应纳税所得额低于2.6万美元,未抵免完的部分,下年不再抵免,而是转为折旧;对于公司亏损允许从过去两年和今后20年利润中弥补;科技开发费用可以从应纳所得税额中扣除,超过三年平均数的部分可以直接从所得税额中扣除。这些政策对美国高科技产业的发展起到了积极的作用。

  (二)发达、规范的税务代理业。由于美国税收法律制度十分复杂,一般非专业纳税人很难掌握,必须依赖税务中介机构完成复杂的报税程序,为此,美国建立了发达的税务代理业,普遍实行由注册会计师、税务代理人等专门技术人员和机构负责的代理制,注册会计师不仅可以为公司或个人代理报税,而且可以辅导公司或个人进行税收筹划。同时,美国法律对税务代理从业机构及人员的职业行为作出了严格规定,如果发现在代理业务中注册会计师有意进行不实申报,代理机构和人员将承担由此而产生的法律责任。美国税务代理业的高度发展,是美国经济高度市场化和社会化的必然产物,他在为纳税人提供广泛社会化税务服务的同时,也成为税收管理的重要辅助手段,使对报税环节的监管从税务机关转移到税务中介机构,大大降低了税收征收成本,提高了税务机关征管效率。

  (三)严密、系统的社会化监控体系。美国推行了完善的社会保障号码制度,所有个人基础资料、工薪收入、信誉状况都记录在个人社会保障帐号内,因此该号码成为联邦税务局控管个人收入的有效途径。同时,美国建立了发达的个人信誉评级制度,纳税申报记录往往被作为衡量个人信誉水平的重要标准,并直接与个人商业信誉挂钩,凡是有不良纳税记录的个人或单位在申请商业贷款时会受到种种限制。此外,美国广泛采用信用卡制度,大多数美国公司和个人都通过银行进行结算,因此,凡是涉及公司或个人的各项收支税务局都可通过银行进行监控。正是有了社会化监控体系,使税收管理延伸到社会经济的每一个角落,税收管理不再是税务部门一家的责任,而是全社会共同的义务。这正是美国税收环境的一个重要特征。

  (四)现代化的税务信息系统。美国借助现代信息技术,实现了税收管理的信息化、网络化、集中化,对税收信息资源达到高度占有和共享。美国联邦税务局在全国设立了8个计算机系统,集中处理来自全国各地的申报资料,并在华盛顿联邦税务局总部设置巨型计算机,储存了全国所有纳税人历年的资料。同时,从联邦到各州以至地方税务局都普遍实现与银行、个人信用机构、公司电脑联网,可以通过不同信息渠道掌握着纳税人的相关信息,并以此为基础建立了完善的电脑选案稽查体系。由于税务机关充分掌握纳税人的经济活动,从而大大提高了税收管理的针对性和实际效果。

  (五)健全的税收法制环境。美国税收立法、司法、执法分工明确、相互制约。国会掌管税收立法权,负责制定税法;税务部门按照税法规定,独立行使税收管理权,并受到国会、舆论、纳税人和司法机构的约束;法院独立行使税收司法权,审理涉税违法案件。同时,税法具有很高的权威性,国内收入法典是美国税收基本法,它与财政部制定的税法规章、联邦税务局所做的税务裁决以及联邦法庭的判例一同组成联邦税法的主要内容。此外,美国税收处罚明确而严厉,对于发现的不实申报,凡是属于纳税人已如实提供纳税申报资料的,由中介代理机构承担法律责任;凡是属于纳税人未如实提供资料的,责任由纳税人承担。如果认为纳税人是有意逃税,联邦税务局将对其进行审计,情节严重的,将移交法庭,通过司法程序处理;对于所得税预缴误差超过规定范围的,也将作为违规处罚的内容之一。

  完善我国税收环境的若干思考

  (一)积极发挥税收在市场经济中的职能作用,努力创造公平、效率的税收环境。强调宏观经济环境特别是税收制度与政策的公平性和效率性,是美国经济和社会发展策略的重要方面,也是经过实践反复证明有效的手段。与之相比,我国税收政策环境还缺乏公平性,突出表现在:1.税制不统一,内外资两套企业所得税制并立;2.税负不公平,“生产型”增值税制加重资本有机构成高的企业的税收负担,企业所得税与个人所得税不配套,存在重复征税问题。之所以出现这种状况,是因为新旧税制转换过程中,存在一些阶段性、过渡性的制度和政策,这些制度政策并不符合市场经济规则的要求,与国际惯例包括WTO准则相去甚远,因此改革势在必行。当然,我国是个发展中的大国,各地情况千差万别,税收政策不能搞一刀切,应体现相应的灵活性,加上我国经济发展面临的结构性矛盾,也客观上需要运用税收政策手段,促进经济结构调整。因此,下一步税制改革的重点应是,在进一步统一税制的同时,结合区域经济发展的特点,制定不同的区域和产业相结合的经济税收政策,建立符合国际惯例、公平与效率有机结合的税收政策环境。一是合并内外资企业所得税制,降低企业所得税税率。二是将“生产型”增值税制转为“收入型”增值税制,待条件成熟再转为“消费型”增值税制,既实现税制公平目标,又考虑财政承受能力。三是调整和优化税收优惠政策。考虑到WTO国民待遇原则并不排斥涉外税收优惠政策,从有利引进外贸角度出发,在现阶段应继续保留涉外税收优惠政策,但是应与整体税收政策导向相协调,逐步从强调投资型优惠向产业导向型优惠转变,从以直接优惠为主向间接优惠为主转变。如“适当延长亏损弥补时间,降低大企业兼并重组税收成本,推动企业走集约化发展的道路。允许科技开发费用从应纳所得税额中扣除,超过三年平均数的部分可以直接从所得税额中扣除。允许高新技术企业按经营收入提取一定比例技术开发准备金从税前列支。

  此外,近年来,我国个人所得税增长很快,成为最具发展潜力的税种,将来,随着个人所得税比重的进一步提高,可以适时转换所得税制模式,逐步建立以个人所得税为主,法人企业所得税为辅的所得税制结构,将收入型企业所得税模式转换为调节型企业所得税模式,增强企业所得税在促进经济增长中的调控功能。

  (二)大力发展和规范税务代理业。美国税收管理经验表明,在市场经济条件下,税务代理是税收管理的必然延伸和有益补充,是影响和制约税收管理效能的重要外部环境。税务代理机构作为纳税人与税务机关的中介,一方面受托为纳税人正确报税,另一方面,也扮演“社会管理者”的角色,对纳税人报税资料的真实性进行监督,这样,既可以使税务机关从大量报税事务中解脱出来,集中力量加强税务稽查,也大大降低了征税成本,提高了征管效率。与美国相比,我国税务代理业还比较落后,突出表现在两个方面:一是税务代理业总体规模小;二是代理行为不规范,责任不明确,缺乏有效监管。这种状况给征纳双方带来了很多不便,增加了征纳成本,而且容易导致不规范的税务代理行为。随着我国社会主义市场经济的发展和征管改革的不断深化,加快税务代理业的发展,规范税务代理行为应是今后工作重点。当前,应针对税务代理行为不规范的问题,建立和完善税务代理行业法规制度体系,明确税务代理机构和从业人员行为规范及法律责任,如规定凡是纳税人提供真实资料,而税务代理机构或个人进行虚假申报的,由税务代理机构或个人承担法律责任。同时,加大行业监管力度,确保税务代理市场的有序运行和健康发展。

  (三)建立和完善社会化税收监控体系。从美国经验可以看出,要实现对纳税人的严密监控,光靠税务机关一家的力量,是远远不够的,必须依靠全社会的力量,进行综合治理。美国社会监控网络包括成熟的个人信用制度、健全的银行结算体系、完善的税收司法保障制度和税务监控体系,几乎所有纳税人都处于该网络的严密监控之下。虽然我国也很重视社会协税护税网络建设,但是很少从立法的角度明确规定各协税护税单位的责任和义务,因此许多部门和单位(如银行)往往因为自身利益需要不愿承担协税护税义务。同时我国市场机制还不完善,个人信用制度还未建立,银行结算落后,司法保障体系还未形成,难以实现对个人收入监控和制约。因此,当前应发挥各级政府统筹规划、综合协调的职能,明确工商、银行、海关、财政、国土等部门协税护税的责任和义务,建立健全协税护税网络。同时,普遍推行个人统一社会保障号码或纳税编码制度,将个人编码作为其基本档案,并与个人信用、社会保障、就业、投资挂起钩来。此外,将来随着我国个人信用制度、银行结算制度的建立和完善,对现金交易的控管和个人收入情况监控的逐步加强,适时推行个人收入双向申报制度,加强不同来源个人收入信息的核查,强化个人所得税控管。

  (四)加大税收信息化和网络化建设力度。税收信息化、网络化是税收管理现代化的必由之路,也是改善税收管理综合环境的重要手段。美国实践证明,信息化和网络化技术有助于加强税务机关与协税护税单位的信息交流与共享,形成税收管理合力,实现对税源的严密监控和管理。与美国相比,我国信息化建设还比较落后,主要表现为“两低”:一是税收信息化水平低,税收征管信息化含量不高,借助信息技术进行税收管理的比例偏低;二是税收信息网络化水平低,税务与银行、工商、国土等部门普遍未实现联网,税收信息渠道单一,信息系统开放性差。“两低”现象是当前制约税收管理水平的重要因素,因此,应加快税收信息化建设,一方面,大力提高征管信息化含量和信息网络化水平。对内,建立完善税收管理业务系统、税收决策支持应用系统,提高税收征管信息化含量和对税务信息占有量,使税务机关能够及时掌握企业生产经营情况、纳税申报情况、纳税人个人信誉情况,为提高税务稽查的针对性创造条件。对外,建立外部信息应用管理系统。改进系统开发方式,将现有各部门独立开发转换为全社会综合开发、统筹建设,充分发挥集约优势,实现信息资源共享。另一方面,加强计算机系统与征管人员的有机结合,不断提高征管人员综合业务素质,充分发挥税收信息系统的功能。

  (五)建立健全税收法制环境。依法治税是美国税收管理的主要特征,也是美国建立良好税收环境的重要保证。美国加强税收法制的主要经验就是明立法、严执法、重司法。与美国相比,我国税收法制环境还不健全,表现为:税收法规层次多、内容重复,统一性、协调性、权威性不足,依法治税原则贯彻落实不够,公民纳税意识比较淡薄,执法刚性不够强。因此,应清理规范现行税收法规制度,完善各单项税收实体法,在此基础上,可以借鉴美国税收立法经验,研究制定我国的税收基本法,明确我国税收立法总体精神、税收制度、税种设置、税收征纳关系、税收处罚、司法规范、协税护税责任等内容,统一税法,提高立法层次,增强税收法律制度的权威性。同时,加大税收处罚力度。严格依法打击各类税务违法违章行为;积极争取建立税收司法保障体系,设立税务警察和税务法庭,为税收执法提供有力保障;加强对税务执法的监督检查,完善执法检查办法,推进执法责任制,保证税收执法的客观、公正与准确,形成良好的税收法制环境。

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