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当前税收调控面临的约束与政策选择

来源: 庞凤喜 编辑: 2006/12/14 11:13:39  字体:

  摘要:在中国政府尚未确认经济是否走出通货紧缩的状态时,中国又开始了新一轮经济运行的非正常状态——通货膨胀的担忧。短短几个月内,中央政府通过强硬的行政手段取得了较明显的调控效果。从理论上来看,在中国已进行20余年的市场化改革的今天,宏观调控应主要采用税收等间接调控方式。而且,当前的诸多宏观税收环境也迫切需要利用税收这样的经济杠杆。但实际的情况是,由于中国税收宏观调控面临的仍是非成熟的市场经济,因而其作用发挥面临一系列约束。正视这些约束,寻求税收可为的空间,是当前税收政策的现实选择。

  关键词:税收宏观调控;税收政策;市场化程度

  市场经济运作的缺陷表明,在市场机制发挥主导性、基础性作用的同时,政府必须实施宏观调控,并依照经济发展的不同时期、不同发展阶段和不同的市场状态选择有效的宏观调控手段。当前,在为克服通货紧缩状态而连续6年实施的积极财政政策效应初步显现,且应逐渐回归中性的同时,我国经济又因出现局部过热而引发了新一轮宏观调控的开始,并在短短几个月的时间内通过行政调控手段的方式已取得初步成效。但是,这种调控方式与市场化改革方向应该说是格格不入的。在我国已成为以奉行自由市场经济制度为宗旨的世贸组织的一员,且以市场经济体制为经济体制改革目标,同时市场化改革不断深化的今天,理论和实践都不难证明,经济运行非正常时期实施的宏观调控应注重由行政调控转为经济调控,且经济调控应注重由直接调控回归间接调控。税收政策是财政政策的重要组成部分,是间接调控的重要手段,而且,税收本身的特点及税收调控的特点与方式表明,无论是维护市场的高效运转,还是解决深层次的经济问题,税收政策都有其较大的作用空间。因此,当前理应特别重视充分发挥税收的宏观调控作用。这不仅是当前及未来经济发展的必然要求,也是中国加入WTO,市场化取向的经济体制改革向纵深推进的基本要求。但问题是,税收宏观调控作用的发挥除自身固有的局限性外,还需要一系列相关的环节或外部条件与之配合,正因为如此,我国税收宏观调控作用在既往的四次宏观调控中都未能起到应有的作用,这与我国目前发挥税收调控作用面临的约束是直接相关的。探求这些约束,并进行合适的税收政策选择,对于理论研究与政策实践,以及在已经开始的第五次宏观调控中努力增强税收宏观调控作用而言都是十分必要的。

  税收作为国家的一种非直接偿还的强制性征收,无论是税种的设立,税目的增减,还是税率的调整,都将对纳税人的经济利益产生影响,由此影响纳税人的行为,进而对整个社会经济生活产生影响。因此,在市场经济条件下,税收作为国家进行宏观调控的主要工具之一,其内容不仅包括总量的调控,以促进社会总供求的平衡,保持经济的稳定增长,而且包括结构调控,即产业结构、地区结构、收入分配结构等在内的国民经济结构,以保持经济的协调发展。

  具体来说,作为总量政策,税收政策具有扩张或抑制需求的功能,且对需求总量的_扩张或抑制作用会通过政策乘数放大。因为税收的任何增加或减少,不仅会直接减少或增加消费需求与投资需求,而且,会影响企业和居民的需求行为,从而成倍放大税收政策对社会总需求的扩张和收缩效应。也正因为如此,税收政策具有反经济周期的特点。它通常是逆现实经济运行情况而运作的,政府可根据现实与可预见的未来经济形势,主动采取相应的税收政策措施,以消除通货膨胀缺口或通货紧缩缺口。据此又可进一步将其划分为自动稳定的税收政策和相机抉择的税收政策。前者是指某些能够根据经济周期性波动情况自动发生稳定作用的税收政策,这类政策无需借助外力便可以直接达到稳定经济的效果;而后者必须借助国家财力有意识地干预经济运行,以达到对经济的调节和控制作用。而作为结构政策,税收政策有助于从根本上实现供求的均衡。从税收与经济结构调整的关系来看,在市场经济条件下,税收作为国家进行宏观调控的主要工具,可通过对产业结构、收入结构、所有制结构、地区结构、企业规模等结构的调整,使经济实现协调发展。如差别税负可影响资源在不同产业、不同行业、不同地区的资源配置;合理的税负分配原则有助于所有制结构的调整;合理的税制结构与税负水平有助于收入结构的改善等等,从而有助于从根本上促进供求状况的好转。而我国当前的宏观形势不仅存在严重的总量问题,也面临严重的结构问题。结构性问题需要结构性办法加以解决,因此,理论上说,税收政策还可以从中发挥重要的结构性调节作用。

  自市场化改革以来,经济生活中每出现一次非常现象,我国都强调并实施了宏观调控。应当说,市场化程度越高,宏观调控就越强调经济调控和经济调控中的间接调控,即采用市场化的调控方式。但事实上,我国自1998年起开始的以积极财政政策实施为主的宏观调控主要为直接调控,而2004年3、4月份开始为防止经济过热而进行的宏观调控主要是“管住土地、管住信贷”的行政调控。这表明,我国宏观调控并未按市场化要求以经济的间接调控为主。究其原因,就税收而言,其宏观调控作用的发挥仍面临以下主要约束或障碍。

  1.市场化程度有待进一步提高。改革开放以来,我国市场化程度不断提高。其基本表现:一是非。国有经济迅速发展,占国有经济的比重不断上升,以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的格局初步形成;二是国有企业改革取得重大进展,大部分国有大中型企业建立了现代企业制度,大部分国有小型企业实行了改制;三是价格改革取得决定性胜利,资本和劳动力等要素市场形成规模并日臻完善;四是适应市场经济要求的计划、财政和金融等方面的体制改革已取得重大突破,宏观调控体系框架初步建立。因此,我国商务部发布的《2003年中国市场经济发展报告》认为,2001年中国市场经济发展的程度已达到69%,说明经过这些年的改革,我国已成为一个市场经济国家。但这一数字也告诉我们,我国市场化程度仍然不高。而且,许多事实也证明,我国政府干预仍然过强。而税收作为政府的间接调控手段,需要借助市场力量才能运行。

  其基本原因在于,宏观调控生效隐含的一个前提条件就是,为便于任何宏观调控措施的实施都能够迅速、准确地通过政策中介传递到基本的经济单元,使其能根据自身利益作出选择,以间接地实现预定的宏观调控目标,经济市场化程度就必须很高。但从现实经济生活中我们不难看到,无论是企业还是个人的行为都还不尽合理,还没有成为规范的市场经济主体。其具体体现是,从企业的经济行为来看,无论是公有产权还是私有产权,都还存在着产权不清晰或不甚清晰的问题,也没有按市场经济的要求建立起规范的现代企业制度,企业生产经营行为短期化、产品缺乏竞争力、资源配置和使用效益不高等现象十分突出。就个人经济行为而言,作为劳动力,尚难以按市场经济原则公平自由流动;作为消费者,尚未完全以货币所有者身份进入市场;作为投资者,尚不具备独立的资格自由从事多种生产经营活动。这在很大程度上阻碍着我国宏观调控措施的生效。可见,我国宏观调控面临的还是不成熟的市场经济,我国市场化程度尚待提高。

  2.税收尚未在实质上占居财政收入的主导地位。自1984年、1994年两次大的工商税制改革以来,我国税收较之前30余年以前所未有的广度与深度涉及到经济生活的方方面面,在整个国民收入分配由“先扣后分”转为“先分后扣”的方式的同时,整个财政收入相应地由税利并存,以利为主转变为以税为主,且税收成为政府最重要、最基本的收入来源。但事实上,这种状况更多地体现为政府预算内收入的情形。

  在我国,自20世纪80年代中期实施创收制度以来,总的来讲,我国收入分配呈现出多样化与复杂化的特征,这使得我国的国民收入与GDP的分配情况基本上是不清楚的。尽管这些年我国整顿、取消了一批对企业的不合理收费,但费大于税的状况并未得到根本扭转,1990年代末甚至有学者依据许多个案资料,估计我国的政府收入实际上是税收、预算外收入、税外收费收入三分天下的格局。如果上述判断能够成立,那么,我国税收收入在整个政府收入中的基础地位远未确立的命题就是成立的。换言之,由于我国列入政府预算的税收收入或财政收入只是政府收入的一部分,或者说,除规范的政府收入外,还有其他支撑政府支出的资金来源,相应地,对于企业来说,税收也只是企业负担“政府公共支出”的一个部分。

  利用税收政策实施有效的宏观调控,必须具备的一个基本前提是:政府与纳税人的关系基本上是一种税收关系。这是因为,在市场经济条件下,政府支出的范围主要限于为社会提供难以按市场原则提供的公共商品,而税收则是市场经济条件下最基本的和惟一的公共收入形式。

  只有将政府与企业的分配关系真正确立为税收的征纳关系,使税收收入真正成为政府的基本收入分配形式,使纳税成为企业最基本的支出,从而真正确立税收在政府收入体系中的主体地位,税收对经济活动的诱导作用才能真正得以实现。

  3.基础环节的缺乏,使得税收宏观调控的传导机制不顺畅。税收调控具有自己的特定范围和作用机理,因此,在我国实施税收宏观调控过程中,因基础环节的缺失,或与其他调控手段的木配套,也会使得税收宏观调控的传导机制受阻。就消费而言,一般认为,税收对低收入者的消费影响较大,而对高收入者的消费影响较小;对需求弹性小的商品征税影响较小,而对需求弹性大的商品征税影响较大。显然,上述作用机理仅仅适合于消费者购买商品时的作用,如果消费者不消费,则税收作用将无从发挥。而我国目前因三个原因正抑制着消费。一是社会保障不到位。在中国实行市场化改革后,个人收入分配逐渐按要素的量与质进行,而这种分配必然加大收入差距,而且,由于我国市场化改革时间尚短,收入分配尚不规范,权力介入分配的情况仍比较普遍,由此进一步加大了收入分配的两极分化,也必然会抑制消费,因而特别需要强化社会保障。但由于我国‘社会保障水平低,因而人们往往不敢消费。二是义务教育不到位。据测算,中,下降的主要是非国有性质的投资。而民间资本退出的必然结果是,为外资及国有企业腾出了更从容不迫的利润空间。目前,宝钢、马钢等几乎所有知名的钢铁企业集团的产能扩张都在有条不紊的进行中,而外资进入钢铁行业的热情也在不断高涨。

  4.政府职能至今未发生根本转变,税收政策的确立主要考虑的是财政收入的取得。税收是政府履行其职能的财力保障。因此,政府职能如何定位从根本上直接决定着税收政策的确立。

  传统计划经济体制下,我国政府职责的确立实际上奉行的是“无限政府”的政治哲学,而市场化改革后,政府应为“有限政府”和“有效政府”。但问题是,时至今日,我国政府仍热衷于上项目,且当前财税体制的一个重要特征就是,事权向下放,财权向上收,从而也对地方政府热衷上项目起到了推波助澜的作用。

  事实上,市场化改革后,尤其是中国“人世”后,不管是中央政府还是地方政府,首先要解决的就是从政府作为市场的主体转变为企业作为市场的主体的问题。因为在现有的体制下,整个市场经济的主体其实不是企业,而是各级政府,其效应:一是有助于地区封锁和地区之间的竞争;二是导致粗放经营。因为政府要讲政绩,而政绩一般与很多项目挂钩,且政府的政绩又是短期行为,因而必然导致粗放型经济发生。

  而按照经济学的理论,无论一个政府有多么复杂深远的存在理由,它作为一个公共机构最基本的功能都是简单清晰的,即组织和执行公共商品的供给。这些公共商品包括:产权保护、经济环境与秩序、基础设施、公共服务、国家安全等。

  但在政府职能未发生根本变化的情况下,我国税收政策考虑的主要问题其实就是为国家获得足够多的财政收入。其突出表现是,我国回避税收负担问题的研究。

  新中国成立以来,我国主要采用大一统的计划经济体制,税收负担问题作为一个重要的财税问题自始至终未能得到应有的重视与研究。1984年进行的第二步“利改税”与工商税制全面改革,简单地按一个缺乏足够理论依据的“国家得大头、企业得中头、职工得小头”的原则确定税负水平,并试图从以往的完全“以利代税”过渡到完全的“以税代利”,因此,这一时期,我国财税工作的重心是财政收入形式的选择及增收的可能性的发现。相应地,此时期财税工作内容主要是不断地调整国营企业纯收入分配的形式,寻求完全的“以税代利”,以及不断地增设新税种,寻求增收途径。在政府职责不变,财政支出压力不断加大的情况下,1994年的税制改革要求在既不减少税收收收入,又不增加企业负担的夹缝中进行,同样以“基本保持原税负不变”为基本原则,因而严重制约了税收宏观调控作用的发挥。

  5.税收调控具有本身的时滞与内在局限性。税收作为国家宏观调控体系中的一个重要调控工具,对于实现国家宏观调控关于总量平衡与结构优化的目标都有一定的作用。但税收不论在调节总量还是在调节结构上都存在一定的时滞,包括认识时滞、执行时滞与反应时滞。而且,税收调控作为宏观调控手段也具有自身内在的局限性。

  税收内在局限性来自税收作用在效果上的有限性和时间上的滞后性,它是由税收本身的性质所决定的。一是就税收调控总量而言,其作用机制分为“内在稳定器”和“相机抉择”机制两种。前者主要借助于累进所得税来实现,且主要借助于个人所得税实现,因此,在商品劳务税比重较大而所得税比重偏小的情况下,其调节作用自然存在局限性;而后者要求及时、准确地认识国民经济的运行状况,并及时实施有效的税收政策调整措施,但由于时滞的影响,往往将导致税收调控总量在效果上的有限性。二是从调控产业结构看,由于税收调控产业结构主要限于增量调控……而在增量有限的情况下,调控力度必然受阻。具体来说,为避免税收对市场机制可能产生的扭曲,一般不宜借助商品劳务税优惠来达到调控产业结构的目的,但在所得税比重不大的情况下,所得税优惠在调控产业结构方面难免存在力度上的局限性。三是从调节地区结构看,为促进落后地区加快其发展步伐,在税收方面主要实行以所得税优惠为主的税收待遇,但由于落后地区大多处于财政紧张的状况,要提供税收优惠,首先将因财力上的限制而存在局限性。而且,从某种意义上讲,影响地区经济发展的重要因素主要是地理位置、自然资源等,只有在交通、基础设施等生产的外部条件先行发展的前提下,税收优惠才能在促进落后地区发展中发挥较大的作用。四是对于收入分配的调控效果而言,由于税收主要是国民收入再分配,即税收调控收入分配主要是事后调控,它只能在某种程度上缩小社会成员间贫富差距,不能完全消除不合理的差距。而且,收入分配差距的形成既与国民收入再分配有关,也与国民收入初次分配有关,这也就决定了税收调控收入分配存在的内在局限性。从我国目前税收调控收入分配的税种来看,主要是个人所得税、财产税、社会保障税,但在我国个人所得税比重较小,财产税调控范围有限,且尚未设立社会保障税的情况下,税收调控收入分配的作用同样是有限的。

  6.依法治国、依法治税的氛围尚未真正形成,行政权力仍然过大。依法治国与依法治税,是我国政府致力实现的治国方略与治税方略,二者关系极为密切。概括地说,依法治国是依法治税的前提,依法治税是依法治国的必然要求。作为我国理论界倡导多年的治税方略,依法治税就是要把整个税收工作纳入法治轨道。其基本要求是做到依法缴纳税款;依法维护纳税人权益;依法解决税收纠纷;依法完成税收任务。然而,依法治税问题既不属于纯粹的税收问题,也不属于纯粹的法律问题,而是一个涉及诸多领域的综合问题。它以依法治国为基本前提,离开了这一前提,依法治税就缺乏基本的生存土壤。但我国当前的问题是:权力机关依法治税的意识比较淡薄。

  权力机关是指依法享有税收立法权、行政权、司法权的权力主体。税收奉行法定主义原则,以依法治税为基本指导思想,因此,依法治税,首先体现为依法确立税收法律规范,即通过税收法律的颁布,使税收的征收有法可依,有法必依。但目前的问题是,我国税收立法严重滞后;行政机关以权代法,以言代法较为普遍地存在;有权部门之间缺乏应有的权力制衡。而这些问题的存在,最直接的原因就在于有权部门尚缺乏足够的法治意识。法治是市场的基础,也是税收调控功能发挥作用的前提条件。在税收法律制度难以真正依法确立,同时难以确保税法具有应有的实体价值和形式价值,并依法征收的情况下,税收调控功能的发挥是被大打折扣的。

  7.信息不畅。信息是市场的灵魂。决策需要信息,且需要全面、准确、及时的信息。这些信息是运用经济杠杆的依据,也是私人经济部门据此进行生产经营、投资、消费决策的依据。但我国目前信息是不畅的。一是信息不真实;二是信息不及时;三是信息不全面;四是信息不易得。

  尽管目前税收发挥调控作用的环境还不尽如人意,但税收因其自身的特点,以及1984年以来已有的广泛的作用领域,因而仍有其相应的作用空间。具体来说,现有约束下税收政策的现实选择主要有以下几个方面:

  1.调整税制结构,增强税收的“内在稳定器”作用。在我国现行税制结构中,商品劳务税居于绝对主导地位。这种税制结构是与供给约束下的卖方市场相适应的,是计划经济的产物。随着中国经济市场化程度的加深,以及全球经济一体化进程的加快,过分依赖流转税的政府收入结构所产生的消极作用已不容忽视:一是按比例税率全额征收的商品劳务税缺乏必要的收入弹性;二是过重的商品劳务税在出口退税制度下易对财政产生过大压力;三是对经济波动的“内在稳定器”作用易受到较大限制。而从长远来看,随着中国经济发展水平的进一步提升,居民收入水平和人均GDP的提高,所得税尤其是个人所得税的发展将有广阔的空间。因此,改善现行税种结构,加大所得税、财产税等直接税的比重,尤其是加大个人所得税的比重,构建以商品劳务税和所得税为主体税种的税制模式,具有十分重要的意义。它不仅是市场经济体制下提高资源配置效率、稳定经济的要求,而且也是调节收入分配,创建良好的社会经济环境的需要。

  具体来说,在市场经济体制下,资源配置的作用是以市场为主导的,税收主要应发挥稳定经济的作用。由于所得税,尤其是个人所得税可以按收人多少设计累进税率,税收弹性较大,有较强的社会总需求调节功能,是经济的内在稳定器,因此,在市场经济条件下,个人所得税在调节经济总供求方面将大有用武之地。而且,在我国实行市场经济体制和按要素分配收入以后,社会收人分配已出现较严重的两极分化的趋势,迫切需要政府加强对收入分配的调节。为此,当前应特别注意通过建立健全税收征管制度、建立信息收集和交叉稽核系统,以及完善各项基础配套措施,加强个人所得税的管理,强化个人所得税的作用,通过对个人应税收入实现应征尽征,逐步提高所得税比重,以增强个人所得税对个人收入的调节作用。

  2.调整税负结构,营造公平的竞争环境。税收负担作为纳税人消费公共商品所负担的成本或支付的价格,其合理与否,宏观上主要取决于公共商品提供的数量、质量、范围与提供成本等;微观上则主要取决于税制的设计与征管的质量。在经济发展水平、政府职责、政府支出范围一定的情况下,宏观税负水平的确定,必须体现税收法律关系中深层次的平等原则,在此基础上,应将宏观税负在不同的纳税人、征税环节、课税对象之间进行合理分摊,并体现纳税主体之间的微观税负公平,以营造公平的竞争环境。它迫切要求我们改变既有的“区别对待”思维,通过综合考虑我国目前面临的新的税收环境,重新调整税负结构,以增强企业活力。

  3.完善税制体系,改善收入分配结构。改革开放以来,在城乡居民收入稳定增长的同时,收入分配格局发生了巨大变化,收入分配差距也在不断扩大,出现了顶尖底宽的“金字塔”型结构。这既不利于社会的稳定,也不利于我国供求关系的改善。而完善现有的税制体系对于改善收入分配结构是有一定积极意义的。从我国目前的情况来看,完善税制体系,尤其迫切的是必须加快社会保险税和财产税的建设步伐。

  首先,必须加快社会保险税的建设步伐。为居民遭遇生存普遍风险时的困难提供社会保障是现代政府的内在职能。政府是社会保障的当然主体。从各国实践来看,无论社会保险支出的社会政策目标定位于公平还是保障,社会保险的实施过程都无疑存在着收入再分配效应。也就是说,通过社会保险税和其他税收的征收以及相应的社会保险受益,一部分国民收入从高收入者转向低收入者,贫富差距得以缩短。而且,这样一种再分配效应的波及范围会随着社会保险范围的增大而不断增大。但社会保障制度是生产力发展到一定水平,社会化大生产取代手工生产方式之后逐渐发展起来的。因此,作为社会保障资金的筹资方式,社会保险税的开征范围、征收水平同样应与同期的社会环境相适应,而不能超越其经济发展水平。同时,从高效、安全的角度出发,未来的社会保险基金管理应采用基金收入、支出、发放、运营、管理的组织建构相互分离与相互制约的模式。这不仅有利于我国社会保障实现真正意义上的社会化,从而为经济、社会、个人构筑一个真正意义上的“安全阀99 9而且有助于增强消费者,尤其是低收入消费者的消费预期。

  其次,应加紧完善财产税制度。随着居民收入的提高和住房货币化改革,以及户籍管理的松动带来的人I=I流动的便利,私人拥有房产,甚至多处房产、汽车等大件动产和不动产的情况日益普遍,从而为财产税的普遍开征创造了基本前提。一般来说,收入分配的公平可分为机会公平和结果公平。前者强调对初始机会的调节,后者则强调在不同机会或同等机会下应取得大致相同的收入。而财产税在上述两个方面都可以有所作为,前者如遗产税、赠与税等财产税,后者如房产税、车船税等财产税。因此,有必要适时建立财产税制。这不仅有利于增强地方财力,缓解地方财政提供地方公共商品的压力,而且有助于调节收入差距,同时鼓励消费。

  4.规范税制,减少现行税制对宏观需求调控的不利影响。从当前的情况来看,现行税收制度确实不利于有效地调控需求与供给。例如,我国增值税自开征以来,一直采用国际上极少采用的生产型增值税,不利于产业结构升级,也遏制企业新技术开发上的资金投入;我国现行消费税对消费面广、量大的一些高档消费品和高档娱乐行为不征收消费税而征收营业税,一方面制约了税收应有的调控消费的作用,另一方面又拉大了东西部地区地方财政收入差距;我国现行企业所得税仍实行内外有别的方法,在地域、产业结构、经济发展水平等诸多因素的影响下,一定程度上引致了我国特有的逆向调节的税负格局的形成,等等,不利于形成有效供给,带动需求增长,改善供需矛盾。也正因为如此,我国必须充分利用新一轮宏观调控的契机,根据现有的征管水平,切实开展税制的调整与规范工作。

  5.调整商品劳务税价税模式,真正发挥税收对消费的调节作用。我国现行商品劳务税价税模式主要为价内税。该模式自1953年从原苏联传入中国一直沿用至今。尽管1994年税制改革中,增值税采用价外税模式,但由于零售环节仍采用价税合一定价的办法,因此,从消费者的角度来看,增值税事实上仍然是价内税模式。而这是传统计划经济体制下与计划价格相配合的一种政府调控经济的办法。在价内税模式下,价格调节着消费,而税收调节着生产。但这种杠杆作用实现的前提是实行计划价格,即价格不得随意变动。显然,在市场经济条件下,由于前提已经不复存在,因而价内税的作用很难发挥。由于商品劳务税的本质是对消费支出的征税,因此,将商品劳务税,尤其是增值税、消费税改为价外税,通过课征范围的选择、差别税率的安排,其调节消费、调节收入,进而调节供给的效应应当说都将优于价内税。

  参考文献:

  [1]文英。税收调控理论与实践[M].重庆:西南财经大学出版社,1998.

  [2]左峰。关于目前宏观调控的一些看法[N].证券时报,2003一11—26.

  [3]庞凤喜。论我国当前的需求调控与税收政策选择[J].财政研究,2004,(3)。

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