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从个税法修改看我国税收立法程序的改进

来源: 许 瑾 编辑: 2006/03/31 00:00:00  字体:

  税收立法,作为一种国家行为,与国家财政预算、收支紧密联系,关系国计民生个人所得税法是直接关涉私人财产权的法律,被视为分割财富和实现社会公平的基本法律手段。中国自1980年开征个人所得税以来已历经25年的发展历程,2004年个税收入达1700多亿元。其中65%来源于工薪阶层。由于起征点过底和对高收入者征管机制的缺乏,个人所得税法成为了对工薪阶层收入的苛扣,扩大了贫福差距。我国税收收入逐年大幅度增加,但工薪阶层所能享受的社会福利并未有相应幅度的提高。除了个人所得税的交纳,实际生活中民众还要交纳各行政部门的各项收费,负担沉重。随着个人收入水平物价因素、住房、教育、医疗改革和20年来中国收入分配制度的变化,计划经济条件下确定的800元起征额现已不再适用。今年我国立法机关修改了个人所得法,召开了首个立法听证会。

  在我国,立法是指特定的国家机关,依据法定职权和程序,运用一定技术,制定、认可、修改、补充、废止、解释和监督法的活动。据此,我们将税收立法的概念界定为:税收立法是特定的国家机关,依据法定职权和程序,运用一定技术,制定、认可、修改、补充、废止、解释和监督税法的活动。简言之,是特定的国家机关就税收所进行的立法活动。

  一、从税收法定原则看税收立法程序

  西方其他国家也都或早或晚地将税收法定主义作为其宪法原则加以确认,尤其是倡导并实行法治的国家,多注重在其宪法中有关财税制度的部分,或在有关国家机构、权力分配、公民权利和义务的规定中,对税收法定主义予以明确规定。

  税收法定主义,是指征税主体征税必须依且仅依法律的规定;纳税主体依且仅依法律的规定纳税。“有税必须有法,‘未经立法不得征税’,被认为是税收法定原则的经典表达。”税收从本质上讲是国家公权利对公民财产权利的侵害,国家以这样的方式集中资源,用于旅行必要的公共职能,为公民提供服务,但这样的“侵害”必须在一定限度内。税收法定主义就是保障国家形式其税收权利的同时,限制国家的任意征税权,有效保障公民财产权,满足社会公共需求公平合理。

  从法律制度实施的技术性角度分析,可以讲税收法定原则分解为制定法定原则和实施法定原则。其中制定法定原则中包括课税要件的程序法定。

  税收程序法定是指税收法律关系中的实体权利义务得以实现所依据的程序性要素须经法律规定,且征纳主体各方均须依法定程序行事。税收立法的程序也应由法律规定。

  立法程序通常是指,拥有立法权的国家机关在有关提案、审议、表决、通过法案和公布规范性法律文件等立法活动中应遵循的法定步骤和方法。立法程序是一国立法制度的一个重要方面,规定了立法过程中不同立法主体参与立法回者行使立法权的具体方式。税收立法程序是指在制定、修改和废止税法的活动中必须遵循的法定步骤和方法迷失税收立法活动规范化、科学化的重要保证。

  由于,税收是对公民合法财产的“侵害”,税收规定影响社会物质利益的分配,对于税法立法程序,各国都严格予以规定。比如,作为典型三权分立联邦制国家的美国,税收立法程序需要经过众议院提出税收议案、参议院审议通过税收草案、参众两院联合委员会协调、总统签署。从美国税收立法程序的严格规定,可以看出,美国参众两院、立法权与行政权的相互制衡,此外美国的司法机关还负责对税收立法进行司法审查,考察所制定法律是否符合联邦宪法。明确的表现出了三权分立的相互制约,密切联系,切实保障了税收的合理稳定性,以此来实现较普遍意义上的民主正义。相较而言,目前我国对税收立法程序无专门规定,实践中主要是按照其指定的法律规范的性质不同而分别适用《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》的规定。我国的法律体制在税收立法程序上未给予足够重视,使得税收这一直接关系到公民财产利益,关系到国家财政收支的行为,未得到有效的规制,中央地方立法权的混乱,目前我国个人多得税改革迫在眉睫。这次改革,不仅要严格按照立法程序制定修改法律,召开听证会,信息公开,同时也要严格统一各地方法律,加强审查。

  二、我国的税收立法程序

  立法程序,一般分为法案的提出、法院的审议、法案的表决以及法律或法规的公布四个阶段。结合这次我国《个人所得税法》的修改,主要分析我国税收法律的立法程序。

  1、法律案的提出。这是立法的第一道程序,法律案是由有权提出议案的机关、组织和人员依据法定程序向有权立法的机关提出的关于制定、修改、补充的废止某项法律的建议。但实际中,提出法律案的机关或人员已经进行了一定的理发准备活动,拟订了草案。我国的税法议案多由国务院提出。

  2005年8月23日由国务院起草的《个人所得税法修正案(草案)》提交全国人大常委会第十七次会议审议。这次个人所的税法的修改,是由全国人大常委会法工委召集,由国务院起草,常委会审议。较之以前由各部委起草有更高的权威性,草案此前已多方征求意见,方案比较成熟。本次个人所得税法的修改,草拟阶段遵循了我国的税收立法程序的要求。

  2、审议。法律案的审议是在议案提出后,有法案审议权的机关对法律案运用审议权,决定其是否列如议事日程、是否需要对其加以修改的专门活动。对草案的审议是立法化的重要环节。

  个人所得税改革方向早已明确,即建立综合分类混合征收的税制,提高税前扣除标准,减少税率级次并降低税率,同时加强征管和加速配套设施建设。全国人大常委会顺利通过了一审。同时,全国人大法律工作委员会举行立法听证会,就修正案中的个税起征点问题广泛听取社会各界的意见与建议。凡满18周岁、有工资薪金收入的公民均可申请参加。 这是本次个人所得税发修正的审议环节。

  3、表决。法律案的表决是有法案表决权的机关和个人,对法案表示最终的具有决定意义的态度。对全国人民代表大会法律委员会提出的法律草案表决稿,由主席团提请大会全体会议表决,由全体代表的过半数通过。对全国人大常务委员会法律委员会提出的法律草案表决稿,由委员长会议提请常务委员会全体会议表决,由常务委员会全体组成人员的过半数通过。

  该次个人所得税法修改,是由全国人大常委会法工委召集,由国务院起草。依照立法程序中对表决的要求,听证会过后,该草案在10月份全国人大常委会第十八次会议上获得通过。修订后的《个人所得税法》于明年1月1日施行。

  4、公布。立法机关或特定人员在特定时间内、采用特定方式将法律公布于众,以便全社会遵照执行,即为法律的公布,这是立法程序的最后一个阶段。全国人民代表大会通过的法律和全国人民代表大会常务委员会通过的法律均由国家主席签署国家主席令予以公布。遵循这个程序,此次修订后的《个人所得税法》将于明年1月1日公布施行。

  三、由个人所得税法修改看我国税收立法程序的改进

  税法的专业化、复杂化和对公众利益的调节的重要作用,需要税法具有更为严格的程序规定。总结而言,税收立法程序要体现国家机关之间制度上的制衡,要体现专家的作用,要体现公开性。这都是我国税收立法程序所需要改进和完善的地方。

  1、完善税收立法中国家机关的权限划分,实现相互制衡

  和国外较为成熟的税收立法程序相比,我国目前的税收立法过程中国家机关之间的制衡不足,行政机关在税收立法中具有事实上的主导地位。不仅大量的税收法律规范以行政法规和规章的形式存在,同时在法律制定过程中,由于税法的专业性、复杂性,行政、立法机关信息不对称,立法机关难以有所作为。另一方面,为了保护少数人的利益,防止多数人的大民主,立法过程中,需要广泛听取民意的同时,司法机关需要对违宪要进行监督审查。这是我国税收立法乃至整个立法程序存在的问题。

  我国已初步构建了一个横向关系与纵向关系相结合的税收立法权限体制整体框架。全国人大及其常委会与国务院之间的税收立法权限划分,由全国人大及其常委会享有税收立法权并授权国务院行使委任税收立法权,这一方式是符合我国政治、经济体制及立法体制的实际要求的,具有一定的合理性。这是符合税法起草的专业性知识、技术要求,以及考虑全国人大在立法时间、立法程序等方面的局限性的实践惯例,但是,由国务院主持起草的税法应经全国人大或其常委会审议通过并正式颁布。此外,我国确立了分税制财政体制,中央与地方在税收立法权限方面有一定的划分。

  这样的税收立法权限整体框架是相对合理的,但其内部存在一系列问题。

  第一,全国人大及其常委会与国务院之间税收立法权限的划分不明确,国务院实际行使的税收立法权的范围过大。立法机关和行政机关在行使税收立法权方面具有很大的随意性。但是中国目前23个税法中,只有4个是全国人大立法制定的,其中还有一个已经取消了,就是农业税。因此在目前22部税法中,实际上只有3部是全国人大立法的,另外有19个是非人大立法。税收立法权限划分的不明确,给行政机关税收立法权的“自由”行使创造了极大的空间,大量的税收行政法规成为主体部分,致使税法的整体效力层次较低,权威性和稳定性较弱。作为本来就是税收征收部门的行政机关,制定约束自己行为的法律,本身就可能带来因为部门利益而使公民个人利益得不到充分保护,这样的理发行为更需要立法程序的法律规制,以及一个司法监督程序的监督,防止行政机关的违宪。

  此外,在最高立法机关内部,全国人大与其常委会之间立法权限的划分不甚明了。宪法规定,全国人大“制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律”,全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的法律”,但对基本法律和基本法律以外的普通法律没有规定其具体事项范围,或是划分的具体标准,也表现出一定的随意性。给人造成的逻辑误解是,因为是全国人大所立之法,所以是基本法律,如个人所得税法;因为是全国人大常委会所立之法,所以是普通法律,如税收征管法;而非因为是属于基本法律的事项,所以应由全国人大立法,因为不属基本法律而为普通法律之事项,所以可由全国人大常委会立法。前述全国人大及其常委会与国务院之间税收立法权限划分不明也易使人产生这种误解。

  本次《个人所得税法修正案(草案)》由全国人大常委会法工委召集,国务院起草,提交全国人大常委会第十七次会议审议。由于税收立法的专业性要求,各国都较多的由有直接信息来源、富有实践经验的税收执行机关即行政机关来起草。个人所得税法是由全国人大制定的,其修改是由全国人大常委会审议,但并不否认,个人所得税法是作为一部基本法律,而非普通法律。

  2、加强税收立法中专家的作用

  当今税收立法中,专家发挥着越来越重要的作用。我国《立法法》、《行政法规制定条例》、《规章制定程序条例》对专家参与立法内容做了规定。

  2005年4月19日在美国西雅图举行的“中国财税改革国际研讨会”讨论了由吴敬琏领导的“中国财税进一步改革”课题组提交的多篇论文,其中关于我国个人所得税改革的小改和大改两个方案,引起与会中外专家的热烈讨论。专家们提出,在设计任何财税改革方案的时候一定要考虑到地方政府的激励,而且要在经济目标、社会目标和政治目标之间权衡,比如俄罗斯从2001年1月1日起,将原来个人所得税最高税率为30%的累进税率转变为13%的单一税率。中国的个人所得税可否考虑向这个方向转变,而不要改变地方征收个人所得税的“中国创举”。专家提出的关注的热点,也是我国税法有待于解决的问题,通过借鉴、论证,我国的税收立法可以朝更科学、效率的方向迈进。

  税收立法需要技术、复杂专业知识、信息收集,专家在这方面长年的积累研究、实践,能够为制定更科学合理的税收法律提供知识储备。此次个人所得税法的修改,就起征点和关于要不要给地方浮动的权力等问题进行了专家论证。

  关于起征点问题,从实证的角度考虑,专家通过具体的数据考虑扣除标准。第一组数据是民间一个权威的机构做出的对上海、武汉、西安、成都、北京、天津和沈阳七个大城市城市居民日常消费支出水平调查,具有区域代表性。数据通过对衣服、住房等7类8项以及冰箱、彩电等耐用消费品调查,一个三口之家每个月的基本消费支出是1484.94元,如果再加上子女的教育费用、北方冬季取暖等因素,一个三口之家里面的日常消费标准超过1700元。第二组数据是国家统计局的统计数据,2004年全国城市在岗职工年消费支出是7182元,那么每个月的人均消费支出是1143元。两组数据都具权威性,调查范围广泛,具代表性。考察居民的消费能力、社会民众的心里承受能力,以及国家利益的协调,相对而言个税起征点为1600元,具有合理性。

  地方的财权问题。专家意见基本认为,全国统一减除额是十分必要的。在高收入地区,配置了更多的社会资源,发展了经济,生活水平较高,通过多纳个人所得税,给社会一定回报,平衡社会分配不公;西部的低收入人群少纳点税,缩小日益扩大的贫富差距,是社会应有的公平与和谐的体现。统一减除额是世界各国的通行作法,有利于发挥个税调节社会分配不公的杠杆作用,树立法律的威信、促进社会的公平。

  但目前,专家在税收立法过程中的作用还未充分发挥,专家意见仅作为参考标准,利用专家的工作并未成为立法中的一项制度规定,其参与立法工作的范围也很局限。我国需要加强税收立法中专家的作用。

  3、增强税收立法的透明度和公开性

  我国以往的税收立法,一般在公布前民众对其内容一无所知。税法的制定和修改调整对公众切身利益的影响巨大。很多时候立法会议的实际进程尚无一个顺畅和一般的公众了解途径。增强我国税收立法的透明度和公开性,应当在法律中明确规定公众参与立法过程、表达意见的途径,应当及时向社会公布立法计划和进程,并设置专门的机构和专门程序收集、处理和反馈民意。

  此次个人所得税法的修改,在信息公开、增强立法透明度和公开性上做了努力和尝试。电视、网络、电台、报刊杂志都进行了热烈的专题讨论。特别是作为全国人大常委会首次举行立法听证会的个税起征点听证会准备工作,全国人大通过媒体向社会发布公告,征集听证会的参与人员。到报名期限截止时,共收到公众报名申请4982件。与会人员确定后,全国人大常委会法工委发布信息介绍,20名公众陈述人来自东部省市的8人,中部省市的6人,西部省区市的6人。他们的月工薪收入,既有在1500元以下的,也有在1500元以上、3000元以上、5000元以上或者10000元以上的。他们从事的职业,有企业职工、企业事业单位管理人员、公务员、教师、各类专业技术人员、农村进城务工人员等;年龄最小的25岁,最大的55岁。 同时就此次法律修改草案中关注问题展开大范围的讨论,特别就修正案中的个税起征点问题广泛听取社会各界的意见与建议。凡满18周岁、有工资薪金收入的公民均可申请参加。听证会全程直播,媒体广泛报道,公众高度关注。近半数公众认为起征点应高于1500元。法律草案通过后,起征点修改为1600元,充分体现了民意。民众参与了税收立法的进程,切实保障了自身利益。增强税收立法的透明度和公开性,具有现实意义,体现了民主的进步。

  4、完善听证制度

  听证程序一般是指在行政机关的主持下,与听证事项有利害关系的当事人直接参与案件的调查及决定过程的一种体现民主性的公开程序。我国目前的立法程序也涉及对立法听证的规定。从总体上看,我国立方听证程序只是刚刚发展,尚未形成规范的听证制度。

  首先,税收作为合法侵犯公民财产权利的法律法规,应当将听证制度作为必须旅行的立法乘虚,而不仅仅是可以采用的非必须程序。其次,我国税收听证程序的完善,应当与加强水手理发中转家的作用听证当事人的选择会影响听证的质量。最后,税收听证程序的完善应当与税收立法公开化、透明化结合,税收听证当事人的选择应当具有代表性,公众有权参与听证活动,了解听证内容及听证结果并发表自己的看法。

  个人所得税工薪所得减除标准立法听证会作为我国立法法规定听证制度以来全国人大常委会立法中的第一次听证会在2005年月27日上午开始在北京举行,主要涉及个税起征点问题,部分全国人大常委会委员和全国人大代表,以及全国人大法律委员会、财经委员会和全国人大常委会法工委的相关人员将作为本次听证会的听证人。30名陈述人中,来自东中西部,代表不同收入阶层、不同职业、不同年龄阶段的20位代表,成为公众陈述人,其他10名陈述人,分别是来自草案起草部门财政部、国家税务总局和国务院法制办的代表各1人,全国总工会的代表1人,部分东、中、西部省、自治区财政或税务部门的代表各1人以及有关专家学者3人。此外,从报名申请中选出的20名旁听人作为现场旁听,可向听证会送交书面意见。

  通过听证,立法机关可以获得更多信息,集中更多民智,以提高立法的科学性和民主性。公民通过表达意见,参与政治决策和立法进程,也可以了解更多法律知识。相关行政部门听取民意,可以发现并改进现行法规执行中不完善的地方。立法听证会成为权力与权利对话的良好机制,民众表达诉愿的平台。全国人大常委会“二审”通过的个人所得税法修正案草案与“一审”不同之处在于,修订后的草案将个人所得税起征点由1500元调整为1600元。这一新的个税起征点,或许仍然未让所有专家民众满意。但为形成这一数字,在立法程序上的不断完善,尊重民意的积极听证制度的设立,能让绝大多数公众信服,法律能够得到更好的贯彻执行,是我国民主立法的进步。

  税收立法是特定的国家机关依据法定职权和程序,运用一定技术,制定、认可、修改、补充、废止、解释和监督税法的活动,需要坚持税收法定主义原则。因此,此次个人所得税法的修改,联系了理论与实证,法律与经济等不同的视角和层面,进行全面的分析和深入的探讨;体现了税收立法的法定程序,遵循法案的提出、法院的审议、法案的表决以及法律或法规公布四个阶段要求,同时展开了一些新的实践,是税收立法程序的一次改进,完善了税收立法中国家机关的权限划分,实现一定程度的相互制衡,发挥了税收立法中专家的一部分作用,体现了税收立法的透明度和公开性,同时首次立法听证会的召开,也是我国听证制度迈出的重要一步。此次个人所得税法的修改,是我国税收立法程序的一次改进,具有重要意义。

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