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对农村税费改革若干重大问题的探讨

来源: 唐仁健 编辑: 2006/11/03 09:23:31  字体:

  [摘要]农业税的性质本身就有些模糊不清,改革后把乡统筹和村提留的一部分纳入农业税和附加的范畴,确实更增添了农业税性质的复杂性。但总的看,有一点比较明确,就是农业税还是国家资金的性质,只是在一定程度上“附加”了为村级集体组织“帮忙”的功能。应当承认,这是一种不得已的现实的选择,这主要是从有利于规范和便于管理农民负担的角度考虑问题的。从长远看,农业税肯定要进一步改革,要按照市场经济的要求,逐步走向科学、成熟和规范,但这是一个很长的过程。现在应当也只能继承农业税,利用农业税,改造农业税。现行农村税费制度虽然有些方面还不尽如人意,具体的政策措施随着实践的发展肯定应当不断修正和完善,但是,这项制度的基本框架应当保持相对稳定,不能频繁加以变动。今后农业税改革的方向,肯定应当走向“分流”,按流转和所得(也可能包括某种行为)的不同性质对生产者分类征税,但这个过程很长。

  由于农村税费改革涉及的利益关系十分复杂,对农村经济和社会生活的影响极其深远,因此,对这一改革的认识和推进有一个逐步深化的过程。尽管近两年安徽、江苏两省已进行了试点,2002年全国2/3的省(区、市)已全面推开这项改革,但坦率地说,不少地方上阵仍显仓促,人们的思想准备仍然不足,不仅对改革的复杂性认识不够,而且对改革所涉及的有关重大问题也缺乏深入的了解。为了更好地理解、把握和推进农村税费改革,笔者就改革的有关重大问题,谈谈自己的认识和看法。

  一、关于农村税费改革的历史地位问题

  尽管现在谈论农村税费改革的历史地位问题可能有些为时尚早,但有一点可以肯定,就是这一改革将在中国农村发展史上留下重要的一页。

  众所周知,建国以来,我国农村已经经历了两次重大变革。第一次是20世纪50年代的土地改革。把从地主那里没收来的土地分给农民,实现了“耕者有其田”,极大地焕发了农民建设社会主义新中国的热情。这是一次地地道道的“剥夺者被剥夺”的所有制变革。第二次是20世纪扣年代末的家庭承包经营。农民的土地已经归集体所有,但对土地的经营实行家庭承包。这既不同于分田单干,也不同于“人民公社”,而是实行双层经营体制,把集体经济的优越性和农户家庭的积极性结合起来。这也是一种产权制度改革,是经营权同所有权的分离。并且,这种经营权不仅仅是债权,而更多地具有“用益物权”的特征。农户通过“两权”分离,又逐步积累了属于自己的家庭财产。可见,这是一场由经营体制引发,但结果却远比经营体制本身深刻得多的产权制度的重大变革。

  以上两次改革的重要性及其在历史上具有同等重要的地位,人们一般并不否认。但是对农村税费改革是不是继土地改革和家庭承包经营之后我国农村的又一次重大改革,人们的认识并不那么一致。否定者的理由主要是,这一改革是分配制度的改革,而不是产权制度的改革(言下之意,分配制度的重要性不如产权制度),因而这一改革不能同前两次改革相提并论。笔者认为,仅此而言,这种看法不能说完全没有道理,但这种对比方法和分析逻辑是不科学的。

  首先,历史上的许多重大改革并不都是产权制度改革,换言之,不能认为只有产权制度改革才算是重大改革。什么是改革?荷兰经济学家卜丁伯根在其《经济政策:原理与设计》一书中下了一个著名的定义:改革不是“既定结构中对境况的调节”,或在“既定基础中改变结构”,而是“基础的变化”。可见,只要改变构成经济、社会和政治的基础性结构或因素,就是真正意义上的改革。什么算重大改革?重大改革就是这种基础性结构或因素的改变将引起利益关系的重新调整,将对人们的社会生活产生广泛而深远影响的改革。历史上,秦始皇建立专制皇权和郡县制是重大改革,而统一文字、度量衡、货币和车轨,谁又能说这不是重大改革?

  其次,尽管所有制决定分配关系,但分配关系也绝不是消极被动地适应所有制,它对所有制具有巨大的“反作用”。所有制主要是解决人们对生产资料的终极所有问题,而分配关系主要是决定人们对生活资料(也包括生产资料)的现实占有。生产资料归谁所有,当然十分重要,这是社会再生产过程的起点和基础。但是,分配关系又是所有制的直接延伸或具体体现,如果分配关系不合理,所有制也有被“打折扣”甚至“架空”的可能。正因为此,马克思和我国长期以来一直把公有制和按劳分配作为判定社会主义经济性质两条不可或缺的根本标志。因此,不论是作为土地改革和家庭承包经营的所有制或经营体制改革,还是作为农村税费改革的分配制度改革,都是经济制度的重要变迁,把两者做简单的孰轻孰重的比较,是很不科学的。

  第三人农村税费制度改革与家庭承包经营制度的关系来看,没有家庭承包经营,税费改革当然无从谈起,而没有税费改革,家庭承包经营制度也难以最终确立。“交够国家的,留足集体的,剩下全是自己的”,是“大包干”的经典分配原则,是中国农民的一大创造。但现在看,什么算“交够”,什么算“留足”,缺乏客观标准,很难界定清楚。这为后来一些地方集体大量单方面撕毁与农户的土地承包合同,为各方面随意向农民伸手,留下了制度性的“缝隙”和后患。实践证明,只有推行农村税费改革,从制度上明确和规范国家、集体和农民三者的权利、义务关系,才能真正实现“交够国家的”,切实规范“留足集体的”,最终确保“剩下全是自己的”,进而才能使家庭承包经营制度和土地承包关系在经济上得以充分而具体的实现,并由此真正确保长期稳定。

  第四,农村税费改革不仅涉及经济基础,而且涉及上层建筑,其改革的“立体感”和配套性极强。农村税费改革本来就是上层建筑领域的改革。由于这一改革涉及农村各方面的利益关系,它所触及和牵动的相关领域的改革内容十分广泛。例如,乡镇机构改革和乡镇撤并,农村教育布局调整,县乡财政体制改革等,既是农村上层建筑领域的大事,又与农村税费改革紧密相关,这些改革能不能搞好,将直接决定农村税费改革的成败。

  第五,从某种意义上说,农村税费改革同前两次改革相比,其难度更大。第一次改革是“打土豪分田地”,万众一心,摧枯拉朽;第二次是在国民经济到了崩溃边缘被逼出来的,即使实行土地“两权分离”,也没有否定集体经济,而只是在探索集体经济的新的实现形式,顶多也只是把乡村干部手中所谓的“一把米”(调控权)拿掉了。而第三次改革从某种意义上说,是把“命”革到了各级政府和乡村干部自己头上(减人减事减支出,财政出现较大收支缺口),并且改革还要靠他们来执行、来推动,其难度是可想而知的,尽管各级政府和乡村干部的“利益”与人民群众的利益在根本上是一致的。历史上几次大的税赋改革,从唐代初期的“租庸调”,经唐代中期的“两税法”、宋代的“方田均税”、明代的“一条鞭”,到清代的“摊丁人亩”,少者历经十年、二十年,多者历经几十年甚至上百年,也说明作为上层建筑的税赋改革从来都是一项难度很大的复杂的系统工程。

  二、关于改革后农业税的性质问题

  有不少同志认为,这次农村税费改革后,把原乡统筹费计入农业税,把原村提留改为农业税附加,从道理上讲不通。这样,农业税究竟是税,还是费,是反映国家与农民之间的利益关系,还是反映集体与农民之间的利益关系,性质不清楚。有的同志还从另一个角度提出问题,认为农民种集体的地,向集体缴提留或承包费,是天经地义的事情,把提留改为农业税附加,有些不伦不类。应当说,这些看法是严谨负责的,也很有道理。但笔者认为,这是一个对理想与现实、合情与合理的关系的把握问题。

  其实,由于国情和历史的原因,改革以前我国农业税的性质就并不十分清楚。多数教科书把农业税定性为收益税(从这个角度划分,还有流转税、资源税、财产及行为税等)。例如,《中国税务百科全书》说:农业税“课税的客体为农业收入,属于收益税的范畴”。但什么是“农业收入”?笔者查阅了大量资料,感觉《国家税收》一书讲得比较清楚:“我国农业税属对收益额课税类型的税种,但是,它不是根据纯收益课税,而是按不扣除物化劳动和活劳动消耗的总收益课税。这个总收益额也不是按每个纳税单位和个人的实际农产品收获量计税,而是按照每单位面积土地的标准作物——主粮,标准产量——常年应税产量。农业税的这个特点,是从我国农业生产的实际情况出发决定的,它不同于其他对收益额课税的税种。”《农业四税基础知识》也明确指出:“农业收入的计算是以常年产量为标准。”从以上论述可以看出三点:第一,农业收人不是指扣除成本的纯收人,而是指总收入。在这种情况下,说农业税是一种收益税,显然已有些牵强。对总收入征税,严格地说,这更像是对销售收入征收的一种流转税。但《国家税收》一书又指出:“在农业收入中,商品率较低,而且地区间、纳税人之间差别很大,极不平衡,也不适宜就商品销售收入额课税。”这就是说,农业税也不是流转税。再从农业税实行“增产不增税”的原则,即常年产量自1958年确定、1961年做适当调减后一直没有动过来看,这一税收似乎又很类似于对个体工商户征收所得税时由于不好核定而实行的“定额税”。但“定额税”毕竟只是一种计征方法,何况它是对纯收益而不是对总收益进行“定额”。由此可见,农业税的性质确实比较难以确定和把握。第二,这个收益是按常年产量计算或确定的。什么是常年产量?1958年《农业税条例》规定,它是按土地的自然条件和当地的一般经营情况、种植习惯而评定的,正常年景下的农作物产品的收获量。由于生产不断发展,常年产量往往总是低于实际产量。可见,农业总收入又不是工商业所理解的一般意义上的销售收入,而是按实物衡量(当然现在有 59. 7%的农业税是征代金)的具有相对稳定性的略低于实际产量的常年产量。第三,农业税为什么要按不扣除成本的总收入或常年产量计税?根据《国家税收》的分析,这是因为农业生产方式比较落后,具有自给半自给特征,经营分散,收益不稳定,要计算纯收入非常困难,因而只好按总收入课税。而且,采用按常年产量计算的总收入征税,不仅可以避免每年核实实际产量的麻烦,还可以起到鼓励增产的作用。可见,采取这种办法,一开始就是一种很现实的考虑,没有多少大道理好讲。

  以上分析表明,农业税确实既带有明显的产业特征,又具有鲜明的中国特色。据说,目前除中国、越南以外,国际上几乎已没有什么国家实行农业税。在国外,对农业生产者一般不单独征收专门税种。农业生产者生产产品缴产品税或增值税;对收入所得,如果是家庭农场,就缴个人所得税,是公司农场,就缴公司所得税;生产者如果自己有土地,与其他所有“地主”一样,都要缴土地税(依课税标准不同,有地亩税、地价税、土地收益税、土地所得税和土地增值税等)。以此为参照,今后我国农业税的改革方向肯定也是“桥归桥,路归路”,要依据不同的征税对象及其性质进行“分流”:农民生产产品缴产品税(或增值税),生产所得缴所得税(按农户或个人),使用土地可以考虑征土地使用税,也可不征,而对土地所有者:集体征土地税。但是,很清楚,实行上述税制,在我国绝不是短期内的事情。从国外经验看,只有当农业生产的规模化、专业化和商品化程度达到相当的水平,农村的信用关系已非常发达,征税机关可以比较方便而准确地获取农户的有关经营信息时,这套制度才有可能推行。因此,从当前来看,我国还只能维持并利用现行制度。而且,几千年来,中国农民早已习惯缴“皇粮国税”,利用好这种“习惯”资源,也能够大大节省改革的制度成本。

  现在再来分析改革后农业税的性质问题。把乡统筹费计入农业税,在道理上并不存在什么问题。因为乡统筹费的五项用途基本都是政府在农村应当进行的“公共”开支,尽管这些开支在城里都是由国家而不是居民来掏钱(这是另一个问题)。把村提留改为农业税附加,客观地说有些勉强,主要理由是集体资金走了税的渠道,好像有变国家资金之嫌,但笔者认为问题也不大。理由是:第一,集体资金并没有真正变成国家资金,而只是采取了另一种形式,附着在国家资金之上。按政策规定,“附加”只能用于村级开支,这一点非常明确。而且,在入库以前,农业税和附加就分流了,后者直接返还村里使用(当然,有的实行村有乡管,或财政所或农经站管)。第二,实行附加的办法,目的主要是尽可能取消收费,同时也增强原提留征收、使用的规范性。反过来说,如果保留原提留,尽管道理上不存在问题,但多年经验已反复证明,税费种类多了,农民搞不清楚,不利于监督管理。第三,取消原村提留也不是完全没有正当的理由。因为按原村提留的三项用途,除管理费(主要用于村干部补贴)需要固定开支外,其余两项(公积金和公益金)因生产公益性事业并不是年年搞,不应当向农民固定收取。所以,这次税费改革只把村干部报酬、五保户供养和村办公经费等必要的固定支出纳入了附加的范围,而把其他生产公益性开支改成了“一事一议”。

  归结起来,农业税的性质本身就有些模糊不清,改革后把乡统筹和村提留的一部分纳入农业税和附加的范畴,确实更增添了农业税性质的复杂性。但总的看,有一点比较明确,就是农业税还是国家资金的性质,只是在一定程度上“附加”了为村级集体组织“帮忙”的功能。应当承认,这是一种不得已的现实的选择,这主要是从有利于规范和便于管理农民负担的角度考虑问题的。从长远看,农业税肯定要进一步改革,要按照市场经济的要求,逐步走向科学、成熟和规范,但这是一个很长的过程。现在应当也只能继承农业税,利用农业税,改造农业税。

  三、关于如何跳出“黄宗羲定律”问题

  明末清初思想家、史学家黄宗羲经过对历朝历代赋税制度更迭演变的研究,得出一个结论:历史上每搞一次“并税”改制,就会催生出一次“杂派”高潮。用现在的话说,改一次,负担就反弹一次,加重一次。后人把这种现象称为“黄宗羲定律”。

  在我国进行农村税费改革的今天,有人又提出这个问题,不能说没有一定道理。早在延安时期,我党就提出过对农民要“多予少取”的问题,建国以后也一直强调对农民要实行休养生息的政策,特别是20世纪90年代以来,党和政府花了空前的精力抓减轻农民负担工作。这说明在处理同农民的关系问题上,我党一直是十分清醒的,而且在多数时期事实上也处理得比较成功。但也应当看到,这些年来,由于种种原因,农民负担重的问题始终没有得到根本解决。特别是在利益格局多元化,正常的利益约束机制又没有建立,各种部门利益、地方利益或本位利益膨胀的情况下,人们担心减负像“割韭菜”,割一茬,下一茬长得更多,是完全可以理解的。这次农村税费改革,各方面普遍关注的一个最大的问题就是,这次负担减下去以后,今后各种“三乱”究竟还会不会冒出来?我们能不能跳出“黄宗羲定律”?

  从目前的情况看,农村税费改革确实面临着巨大的反弹挑战:其一,改革后客观上还存在一些“口子”。主要有:①村内“一事一议”的筹资筹劳。这方面可能出现有事乱议、突破上限控制和没事也固定收取筹资款等问题。②各种规费(如证件成本费)。这方面的问题主要是“搭车”收费。有的地方结婚证收费最高达到几百元钱。③生产经营性收费。这方面可能出现多收费、不服务也收费和“搭车”收费等问题。特别是一些要求进行统一服务的收费(如统防统治、共同生产费等),既是生产经营所必需的,又很可能出现不规范行为,在政策上和实践中很难把握。其二,地方仍存在强大的收支缺口压力。尽管中央已下决心拿出200亿元资金专项用于对地方的转移支付,但不少乡村仍有相当于支出的1/3到一半的资金缺口。如果地方其他压缩支出的努力不能奏效,出现硬缺口,就埋下了向农民伸手的伏笔。此外,还有一个潜在的但很快就会全面暴露出来的压力和风险,就是乡村两级累计已超过3000亿元的巨额负债。尽管乡村负债与税费改革没有直接关系,但坦率地说,原来多数地方都是希望通过从农民那里收钱来逐步还债。现在改革后不让多收钱,这债究竟让谁来还?中央决不能无原则地掏钱,地方也已有上千个县连工资都保不住。即使中央先借钱,最终也有一个谁还钱的问题。其三,缺乏制止反弹的强有力的法律规范。这方面的立法明显滞后,已有的一些规定也不具体,尤其是执法工作往往会受到种种人为的阻碍和干扰。

  更深入地观察和分析,为什么在我国这种体制下,总是会出现“支出饥渴症”?症结主要有三点:一是从更广阔的经济和社会发展背景看,我国在很多方面仍难以放弃“赶超型”发展战略。尽管我国早已在检讨并逐步摒弃这一传统的发展战略,而代之以“比较优势”战略,但由于欠发达,工业化还没完成,又面临信息化的挑战,西方对我国这个越来越具有活力的社会主义国家,仍在千方百计进行各种有形和无形的“遏制”(如经济上禁止向我出口高技术及其产品),加之我国维护国家主权和领土完整的任务又很重,我国事实上不可能完全按比较优势考虑问题,而自觉不自觉地在很多方面仍在执行着一种完全可以理解的赶超思路。

  二是从政府行政管理体制改革的进程看,我国总体上还没有越过“压力型体制”的阶段。荣敬本、崔之元等在《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革》一书中,提出了我国行政体制变革的三个阶段:我国原来的行政体制是集中的动员体制。这种体制是以领袖的某种个人权威或马克斯。韦伯所说的Charisma来维持某种动态的均衡,这种均衡只能靠某种理想来支持。以行政官员来配置资源的计划体制,仍带有官僚体制的通病,它压制了人民特别是农民的自由,阻碍了人民特别是农民自由交换的权利,其结果必然影响生产力的进一步发展。因此,改革以后,动员体制开始向分权的压力型体制过渡。压力型体制是指在中央向地方分权以后,仍保持上级对下级的行政压力。在比较经济学中,这种分权体制通常称为行政性分权体制。其运行过程是:为了完成经济赶超任务和各项指标,各级党政组织把这些任务和指标,层层量化分解,下派给下级组织和个人,责令其在规定的时间内完成,然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。压力型体制是在“赶超型”现代化以及正在完善的市场化进程中出现的一种过渡性体制状态。今后的目标模式,应当是建立民主的合作型体制。这种体制的特征是:各级地方政府促进本地经济和社会发展的压力和动力既来自上级政府,又来自当地民众;它着眼于在中央与地方、政治组织与经济组织之间进行适当的分工,明确各自的职责、权利与义务,从而为合作创造一种必要的条件;它是一种参与各方共享合作收益的体制,中央、地方和民众之间只有完成各自的分工并相互合作,才能获得相应的收益。很显然,目前我国离这种体制还有相当的距离,总体上还处于向这种体制过渡的压力型体制状态下。在这种体制状态下,由于上级分派的任务总是没完没了,政府及其部门的权力较少受到约束,我们就总是会不断面;临财政限制与事业扩张之间的矛盾,职能部门强化与市场秩序建立之间的矛盾。这样,前者就必然带来“收费养人,养人收费”、“食之者众,生之者寡”的恶性循环。而后者最典型的问题就是,政府还管着许多不该管、管不好的事情,“小政府、大市场”的格局很难形成。近几年,一方面取消的行政审批很多,另一方面新增的限制规定又不少,就很能说明问题。在这种体制下,我国长期以来实行的“统一领导,分级管理”的行政模式,事实上也难以操作,不仅不能合理界定中央政府与地方政府之间的事权,而且还往往人为地造成许多交叉与重叠,或者出现管理上的“真空”和“飞地”,这两种情况都会增加管理成本,降低运行效率,浪费财力资源。

  三是从农民和农村基层政权的关系看,村民的物质利益和民主权利还没有得到有效的保障。我国农村实行村民自治建设已超过十个年头,成效是有目共睹的。但总的看,农村基层民主政治建设还有很长的路要走,村民参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的广度和深度都还有限。在不少地方,农民的组织化程度很低,谈判地位和自我保护能力很弱,有的甚至基本处于无助状态,他们不可能抵御来自各方面的“压力”和“伸手”。这为“支出饥渴症”的产生提供了现实可能性。

  从以上分析不难看出,税费改革以后,要防止农民负担反弹,跳出“黄宗羲定律”,难度确实很大。这不仅要求相关部门要严防死守,把住最后“关口”,而且要着眼建章立制,加强经常性制度建设,更重要的是要从源头抓起,防患于未然。当前,应着重抓好三件事情:第一,堵住“管涌”。对“一事一议”的筹资、筹劳,一定要明确上限,制定严格的议事规程,严禁固定收取费用。对有关规费,要公布收费依据和标准,接受群众和社会监督。对有关生产经营性收费,要强调自愿,必须在一定范围统一收取的,要制定详细而可操作、可监控的约束管理办法。对规费和生产经营性收费,都要加强行政监管,明确有关违规责任和处罚办法,并切实加强监督检查。第二,清淤疏浚。要下决心“消肿”,减人减事减支出。这是确保农民负担不反弹,确保农村税费改革取得成功的关键。推进这项工作,既要坚定不移,加大力度,又要周密部署,谨慎操作。从此事意义重大,影响深远,减少阻力,“长痛不如短痛”考虑,国家可一次性(当然可能是几年)拿出一大笔钱,用于有关的分流安置工作。村级干部原则上都实行交叉任职,可否参照四川的做法,不管大村小村,一律按不超过4个人补贴。第三,加固“堤防”。尽快将成熟的政策上升为法律,对可能出问题的“口子”筑起一道坚固的法律屏障,是防止农民负担反弹和监管工作“溃堤”最强有力的武器。在继续建立、健全有关政策的基础上,加快农村税费改革的立法工作。该制定的制定,该修改的修改,该废除的废除。不管立法条款和技术如何处理,总是应当明确几个基本点:农民除承担法律法规所允许的税收和劳务外,有权拒交其他一切费用;负担水平确定后,要保持长期稳定(至少不低于5至10年,这个问题后面将探讨);对规费、生产经营性收费和“一事一议”筹资、筹劳等项目,一定要制定一套十分严密的约束办法;对收取税费的办法和手段等程序性问题,也应当规定得越具体、越有操作性越好;对法律责任,既要规定得非常明确,又要有相当的震慑力。总之,这方面的立法宜细不宜粗,要尽可能不留或少留漏洞。

  四、关于如何看待农村税费改革中存在的问题

  这个问题本不应当作专题讨论,但是,如何看待当前农村税费改革中存在的问题事关重大,且认识很不一致,这里也单独作为一个问题提出来,谈谈个人的看法。

  应当承认,当前农村税费改革绝不是十全十美的,有的问题可能还比较突出。归结起来,问题主要有两类:一类是政策本身的问题。这又有三种情况:一是有的政策一开始就是有关部门和中央与地方讨价还价的结果,可能不那么理想和彻底,例如,农业税税率由最早的5%放到7%等;二是有的改革可能今后是方向,但现在还难以做到,政策明显不“解渴”,带有过渡性,例如,农业特产税政策的调整等;三是有的问题在实践中很难用一种办法解决,或暂时不宜做统一规定,定政策时可能就采取了“模糊”战略或“AB”法(做出两种规定供选择)的方式,这也让人感到不好操作,随意性较大,例如,规定农民负担“长期”稳定,解决村级收支缺口的“两种办法”(“一事一议”筹资、筹劳)等。另一类是操作中的问题。这也有两种情况:一是主观上就没想要好好执行政策,尽管这不是主流,例如,为了多收点钱而抬高计税产量等;二是客观上没有经验,实施中难免存在遗漏或不妥之处,例如,大量配套措施没有及时?上,特别是缺乏处罚条规等。

  以上问题的产生,有的可以避免,但多数都有其客观必然性。从有利于尽可能减少改革成本,从而似慢实快,顺利推进新体制目标的实现来看,这也许还不是一件坏事。用以上观点来观察,目前所出台的农村税费改革可以说对改革过程和改革成本的“度”的把握是比较稳妥的。既强调大幅度减轻农民负担,又强调维持基层政权的正常运转;既从整体上规范了农村税费制度,又适当照顾了现行体制的需求;既从全国范围维护了政策的统一性,又给地方留了相当的选择余地;既强调加快推进,积极探索,又强调扎实稳妥,精心操作。从摩擦成本看,当前存在的主要问题是乡村两级的利益损失较大。为减少“摩擦系数”,中央及时采取了加大转移支付力度的办法。即便如此,地方仍存在1/3到一半的收支缺口,这是地方的“硬伤”,中央不能也不应当全包起来。这就是改革所必须要付出的最后代价。否则,改革就完全成了“和稀泥”,或“拆东墙,补西墙”,是没有意义的。从实施成本看,当前存在的主要问题是我国积累的问题太深,改革所涉及的领域太广,各地情况又千差万别,而且还没有经验可寻等,由此给改革实施过程增加了加倍的难度和成本。这些问题要通过加大改革力度,加强配套改革和实施分类指导来解决,但这有一个过程,需要一定的磨合、修补和微调的时间。从安徽全省农村税费改革试点的初步情况看,这些判断是基本成立的。

  五、关于要深入研究的几个问题

  从安徽试点和各方面反映的情况看,今后农村税费改革要认真考虑和深入研究以下几个问题:

  (一)下一步农村税费制度改革的去向

  不少人认为,现行农村税费制度只是一种权宜之计,有很强的过渡性,应当尽快过渡到新的体制。什么新的体制?具体设想并不多。仅笔者所见,主要有三种:一是更简化,农民就缴一个农业税,其他什么都不管,农业税交上去以后怎么用,是政府的事情,与农民没有关系。这种设想的好处是非常简便,也易于监督。但问题是:①资金性质上更没有国家与集体之分了;②把村民自治的权利收得太干净,总是有些不通情理;③势必还要提高农业税税率,或加大转移支付力度,而做出这两种选择都很困难;④这种设想其实只去掉了“一事一议”(按理又不应当取消),别的没什么根本变化(原来农业税就征附加,去不去掉附加不是什么原则问题),而容易出问题的规费和生产经营性收费同样不可能去掉。二是还坚持前几年不少人提出的一种思路,即税费合一,定购改税,征收实物。现在看,这种思路已明显不合时宜。姑且不论税费简单合一不合适,即使定购今后也不可能长期存在(至少在相当一部分地区有可能取消),而且一味强调只征实物,看来对非粮食主产区和长远发展也确实有些矫枉过正。三是农业税不动,把附加拿掉,与“一事一议”一起开征农村公益事业税(以前曾有地方搞过这种试点)。这种设想表面看把关系理顺了,实际上使问题更复杂:①农村内部发展公益事业所需资金通过公益事业税的形式来体现和取得,这仍没有逃脱“国家资金”之嫌,而且似乎更强化了;②公益事业税中相当于原“一事一议”的资金部分,按这种办法等于是固定收取了,这有违改革初衷,实际上又改回去了。

  笔者的基本看法是:现行农村税费制度虽然有些方面还不尽如人意,具体的政策措施随着实践的发展肯定应当不断修正和完善,但是,这项制度的基本框架应当保持相对稳定,不能频繁加以变动。如前所述,今后农业税改革的方向,肯定应当走向“分流”,按流转和所得(也可能包括某种行为)的不同性质对生产者分类征税,但这个过程很长。现在要讨论的是,在实现这一目标以前,在现行农村税费制度之后,还有没有必要有一个过渡形态和过渡阶段。笔者认为没有必要。这是因为,第一,现行农村税费制度的总体设计应当说是比较合理和简便易行的。在这种制度下,农民实际上主要也只缴两种东西:农业税(附加在农民眼里也是农业税)和“一事一议”筹资、筹劳(这不是经常性的固定负担)。至于规费和生产经营性收费,恐怕不论哪种税改方案都难以取消,这是一个如何加强管理的问题。第二,只要没有什么大的不合理,农民缴习惯了,就没有必要经常变动。第三,农民负担水平要长期稳定,农村税费制度必须首先稳定,而负担水平如果长期不动,税费制度也没有必要经常变动。第四,新方案只要没什么实质性变动,或有实质性变动,但变动成本大于变动收益,就没有必要折腾。待今后有条件真正实行符合市场经济要求的全新的税赋制度时,可一步到位进行调整和过渡,这会减少许多不必要的交易成本。第五,事实上一项税费制度也不可能在短期内推开,推开后也应当保持一段时间的相对稳定。

  (二)条件成熟时应尽快取消农业特产税

  多年的实践证明,不可否认,农业特产税从税种设计到征收实施,从当初作用到现实影响,都存在许多明显的制度性或先天性缺陷,是一个典型的制度成本大于制度收益的税种。一是当初出台这一税种的出发点是对的,即平衡粮食和经济作物的收益,“取之于农,用之于农”。但是,由于以下两点原因,这一目的不可能达到:①政策制定者忽视了一个很重要的国情,即我国农业不是专业化、商品化的农业,绝大多数农户都是小规模的兼业农户,这种农户应付市场风险的一个通常做法就是通过“兼业”,用附加值相对较高的经济作物(包括特产作物)的收益来弥补附加值相对较低的粮食作物的损益(之所以还生产粮食是为了保口粮)。因此,特产税“取之于农”的“农”是同一个兼业户,而并不是另一个从事专业化生产的主体,这样,向他们征特产税来平衡收益,无异于把他们左边兜里的钱掏出来放到右边兜里。而事实上由于存在马上要分析的第二个问题,左边掏出来的钱又没有放到他们的右边,这不仅没平衡他们的收益,而且还损失了他们的收益。这是原来政策制定者始料不及的。②由于当时的背景是整个财政体制已实行“包干制”,各级财政都实行列收列支,超支不补,节余归己,特产税作为地方税,被列入了地方预算收人,从而用于了平衡地方预算收支缺口。这又是原来政策制定者始料不及的。二是据实征收基本不可能做到。据实征收是支撑这一税种的基础条件,如果据实征收做不到,这一税种就很难再存在下去。一个乡镇的财税部门只有几个人,满山遍野的农林特产,生产周期各不一样,加上除烟叶外,市场也已放开,他们怎么加以核定?事实上,由于难以核定,绝大多数地方采取了按统计表上的数字“据实”,按树、按牲畜头、按地甚至按人平摊征收的办法。这种做法如属个别也就罢了,问题是这种做法很有普遍性,这就不能不从根本上考虑这一税种的合理性了。三是初衷没达到,在现实条件下对生产发展又产生了两个新的不利:①不利于农业结构调整。现在已不同于农业特产税出台的时候,粮食出现了总量基本平衡、丰年有余的状况。在这种情况下,税收政策应当鼓励而不是限制非粮食作物的发展,而农业特产税显然起着相反的作用。②不利于提高我国农业的国际竞争力。农林特产品是我国农业最具比较优势的产品之一,对这部分产品征收8%的特产税,显然会大大降低其出口竞争力。

  当然,开征一个税种不容易,取消一个税种更要慎重。在当前农业特产税事实上已成为一部分地区的主要收入来源,而国家在短期内又难以再拿出大量资金进行转移支付的情况下,要马上取消这一税种确实难以做到。但是,不能因此而否认这一税种的不合理性,更不能无限期地保留下去。要看到,目前我国每年的农业特产税也就150亿元左右,取消这一税种对财政影响并不大,只要政府稍加挖掘其他税种的潜力,这个缺口就可以弥补上。此外,扩大了农产品出口,还有利于增加外汇收入,并可以开辟农民增收的新途径和新领域,促进整个财政经济状况的改善。

  (三)正确看待不同从业人员负担不均衡的问题

  应当承认,由于原来乡统筹大多随人走,而现在全计算到地亩,现行税改方案确实在一定程度上加重了种地农民的负担。然而,笔者认为,对这个问题也不要看得太重,要客观地、恰如其分地对待和解决。第一,从全国看,无地的农民并不多,只占农村总人口的5%一10%,而且其中一部分无地人口还不务工经商。第二,即使无地的务工经商者,他们一般也要向国家缴税,从负担的角度讲,他们也承担了负担,只是缴的税返还不到乡村来使用,这是体制和管理上的问题而不是他们自己的事情。第三,从一部分试点的情况看,允许向无地的务工经商者收取一定的费用,在实践中很容易被“钻空子”。例如,有的地方向无地的小孩也固定收取这类费用等。这说明,一项政策尽管有正向作用,但如果实施和监督成本太高,也可以考虑不实行。第四,现在种地特别是多种地的农民感觉负担重,其实主要不是因为改革后的税费问题,而是从大环境看,农产品价格已连续几年持续低迷,农业的比较效益太低,种地本身就不赚钱。

  当然,如果有的地方向无地的务工经商者收取一定的费用,对多种地的农民给予一定的减免优惠,这是可以理解的,也是符合政策的。但一定注意不能夸大问题,而且要防止另一种倾向,即为了平衡一部分人的负担而加重另一部分人的负担。

  (四)应明确农民税负水平长期稳定的具体期限

  在减轻和规范的基础上,使农民的税负水平保持长期稳定,是这次农村税费改革的一条重要原则。但现在看,“长期稳定”不能太笼统,还是应当明确具体的期限。否则,实践中就完全可能出现“短期”,而且不明确具体期限的“长期”,农民事实上也不太信。尽管在全国统一规定一个期限可能有难度,但权衡利弊,至少应明确一个起码的低限。综合各方面的考虑,笔者认为,这个低限至少应不低于5一10年。长期稳定农民的税负水平,还必须讲明一个道理,或明确一个基本的指导思想,就是今后满足乡镇财政支出增长的需要要与农业税脱钩。现在不少人在谈到农业税的税率和农民的税负水平应保持长期稳定时,总是担心今后农业税不够。这种思维“定势”应当改变一下。客观地说,在目前农民的收入水平下,对农民征收农业税本身就是不尽合理的。因为目前城市征收个人收入所得税的起征点是800元,一年的收入就是9600元,而2000年全国农民年人均纯收入才2253元,其中相当一部分还是实物收入。但这是国情,是历史原因造成的,是在所难免的事情。不过,至少今后农民负担就应当保持相对稳定了。还要看到,税费改革以后,农民的税负水平事实上也是不低的。正税加附加,农民的总负担率是8.4%,如果加上“一事一议”等,负担率基本接近10%。而众所周知,我国历史上就奉行“什一税”,认为10%的负担率比较合适,少收了大多会带来经济社会的繁荣(例如,“文景之治”、“贞观之治”时期实行的就是“廿税一”甚至“卅税一”),多收了就可能出问题。因此,今后事业发展,乡村开支增加,不能从农民身上打主意,从增加农业税上考虑问题,而应当采取以下办法来弥补正常的收支缺口:第一,及时调整乡以上各级政府的事权和财权,把如教育等占乡镇开支大头而又应当由国家管起来的事权上收;第二,加大对乡镇的财政转移支付力度;第三,开辟农业税以外的其他税源;第四,加强税收征管。如果经过以上努力收支还有缺口,就只好量入为出,有多大财力办多大事了。

  (五)合理确定农业税的计税价格

  在确定农民税负水平的三个变量中,计税土地和常年产量的政策已经比较明确,而计税价格虽然有了一个说法(以粮食保护价为基础,参照市场价因素),但政策界限还是不太清楚,给地方留下的定价空间太大。特别是在目前(今后也可能出现)粮食保护价明显高于市场价的情况下,地方往往按接近保护价的水平确定计税价格,农民吃亏较多。安徽在试点中确定的计税价格每0.5公斤就高于市场价0.23元,农民反映较大。为了更好地解决这个问题,建议采取三点措施:第一,按当年保护价和市场价的平均价或不高于这个平均价确定计税价格。事实上,1985年农业税折征代金以后,多数地方在实际操作过程中也是按定购价和市场价的平均价确定计税价格的。第二,计税价格原则上一定三到五年不变,如果届时保护价或市场价上涨过多而使平均价明显高于计税价(可确定一定的幅度,如20%、30%等),可做适当调整。第三,确定计税价格不能一个部门说了算,要由财政、物价、农业、粮食等有关部门共同会商确定,并报政府批准。

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