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论我国税法解释制度的完善

来源: 张富强 肖丹颖 编辑: 2006/02/23 00:00:00  字体:

  「摘要」我国目前的税法法律规范存在一定的模糊性,税法解释作为弥补税法规范这一缺陷的主要方法,对税法运行具有十分重要的意义。但我国目前的税法解释制度存在许多缺漏和不足之处,使其未能发挥应有的作用,故深入研究税法解释制度的完善问题对税法的有效实施是有所裨益的。本文首先介绍我国税法解释制度的现状,然后分析该制度存在的问题,并进一步说明完善我国税法解释制度的必要性,最后,结合我国的实际情况,提出完善我国税法解释制度的几点建议。

  「关键词」税法解释;行政解释;立法解释;司法解释

  引 言

  有这样一个案例:1996年3月,王某成立了甲公司,但是王某经营一年多从未在税务机关申报纳税。该市国税局依据《国家税务总局关于不申报缴纳税款定性问题的批复》,对其作出处罚决定。王某请求复议,复议机关作出维持决定。王某不服,向法院提起行政诉讼。经审理,法院认为《国家税务总局关于不申报缴纳税款定性问题的批复》是对《中华人民共和国税收征收管理法》规定的偷税手段作了扩大解释,违背了纳税人的权利,因此未予以使用,即该处罚决定在法律依据上存在问题,判决予以撤销。 [1]但行政机关认为法院对行政解释没有再解释权,故不执行判决。

  在以上这个简单的案例中,我们认为其至少蕴涵了三个与税法解释有关的问题:一是税法解释权应遵循怎样的划分原则;二是税法解释应遵循怎样的方法;三是税法解释应遵循怎样的价值取向。这正是税法解释制度的三个核心、基础问题,即税法解释主体的解释权、税法解释的原则、方法以及税法解释的价值取向。由于我国税法学起步较晚,税法解释的理论研究仅处于起步阶段,故尽管税法解释制度已初步建立,但前述三个核心问题仍存在一定的缺陷。

  一、我国税法解释制度的现状与问题

  所谓税法解释是指一定主体对税收法律文本的意思所进行的理解和说明。 [2]从定义可看出,税法解释属于法律解释的范畴,同时其解释对象是税法法律规范,故一国的税法解释制度的现状主要受该国税法法律规范体系和法律解释制度的影响。

  (一)我国税法解释制度的现状

  目前,由于立法机关向行政机关过度地让度税法的立法权,以及立法机关、司法机关怠于行使税法解释权,我国税法解释制度呈现了行政解释垄断以及立法解释与司法解释完全滞空的现状。究其原因,一方面,立法机关由于考虑到自身工作的繁重,以及对税法专业知识、信息的欠缺,除由全国人民代表大会制定的四部税收法律,即《税收征收管理法》、《个人所得税法》、《外商投资企业与外国企业所得税法》和《农业税条例》外,其他大量的税种如关税、营业税、企业所得税等一般授权行政机关作出规定。根据“谁立法谁有权解释”的立法原则,行政机关理所当然地对其制定的大量的条例、规章拥有解释权。另一方面,由于立法解释在实际中处于一种虚置状态,没有积极、及时发挥其在法律解释中的主导性地位,致使行政机关在实践中对税收解释有迫切需要时,即具有充分理由进行各式各样的行政解释,甚至介入到立法解释中。实际中,立法机关往往在自己制定的法律中,索性就授权行政机关通过制定“实施条例”、“实施办法”、“实施细则”或“补充规定”等对其进行解释。这使得行政机关取得了“准立法机关”这样一种与立法机关相当的税法解释权。另外,司法机关的司法解释权处于名存实亡的状态。这是因为与税收有关的诉讼一般均为行政诉讼,而根据《行政诉讼法》第12条的规定,行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令不属于人民法院受理的诉讼事项。这实际上就将司法机关的税法解释权剥夺了。加之,税法的专业性强,大多数法官对财税知识掌握非常有限,不具备解释税法的知识体系和能力,故司法机关无法将税法解释权作为日常职责之一来执行。

  在此情况下,行政解释无可厚非地担起了税法解释的“重担”。在实践中,这些以“通知”、“决定”、“命令”或“批复”命名的行政解释的强制效力遍及纳税人,甚至代替其解释对象,成为指导税务执法的主要依据。

  (二)现行税法解释制度所存在的问题

  在行政解释在税法执法中担任如此重要角色的情况下,对行政解释的限制、监督却没有跟上,行政解释的过度“繁荣”致使整个税法解释制度出现以下几个不可避免的问题:

  第一,各个行政部门、各级税法机关越权解释税法的情况普遍,致使税法解释体系相当混乱。目前我国对税法作出有权解释的行政机关包括国务院及其所属关税税则委员会、财政部、国家税务总局、海关总署,同时还包括地方人民政府主管部门。但实践中,一方面,有权解释的机关由于各自所要实现的执法目标不同,故其势必从最便于自身执法目标实现的角度出发来税法解释,以致出现一个法律文本或法律规范有几种有权解释的现象,破坏了国家税法法制的统一性。另一方面,一些非税务机关为了自身执法的需要,对与管理的行业相关的税法条文进行解释。该解释尽管可能从该行业的实际情况出发,更具有现实操作性,但从法理上来说,作为非有权解释机关作出的解释,其本身的程序非法性排除了其具有实质适用性的资格。另外,一些地方税务机关基于地方的实际情况,出于地方保护的需要,也发布“通知”、“批复”等,对全国人民代表大会制定的税法和国务院制定的法规进行税法解释。

  第二,行政解释随意性强,在一定程度上违背了立法本意,侵犯了纳税人的权利。行政解释的随意性主要表现在行政机关对税法进行任意地扩大或变更的解释。据不完全统计,截至于2001年的,在国家税务总局或国家税务总局与财政部、海关总署联合发布的解释性文件中,对既定税法规范作出扩大或变更解释,而且目前仍在普遍实施的文件多达1000件左右,许多内容对原有规范进行了实质性的突破。 [3]我国税法解释采取扩大或变更解释的方法是具有一定现实依据的。由于我国现行税法体系建立于1994年以前,当时立法之时受传统的“宜粗不宜细”的立法理念的影响,一些法律规章仅对相关问题作原则性规定,没有制定任何具体的标准。另外,随新形式的出现,相关立法已显出滞后性,有关标准、数据、指标、条件已不适合当前经济发展的要求。所以,扩大或变更解释不失为弥补立法漏洞、填补立法空白的方法之一。但过度的扩大或变更解释,超越了“解释”应有的限度,违背了“解释”的本意,违反了立法者的目的,实有造法之疑。另外,这些扩大或变更解释在很大程度上扩大了税务机关作为国家税收的管理者对“国库”来源的维护权,而忽略甚至剥夺了纳税人应有的权利,即当存在可作有利于纳税人利益的解释时,行政机关总试图向更有利于国家税收的方向进行解释。

  第三,行政解释公布途径不完善,导致纳税人与征税机关存在严重的信息不对称性。尽管目前国家税务总局每个月都会发布中华人民共和国税收法规公告,但这仅限于税收法规。由于我国绝大部分的行政解释是以“通知”、“批复”等形式作出的,带有明显的行政机关体系的内部化色彩,故一般都是上级对下级的指导、指示和意见,对于处于税务行政机关这个共同体之外的纳税人来说,是完全隐秘和封闭的。 [4]这使得纳税人未能及时了解国家最新税法动态,适时履行新的纳税义务,以致造成非故意性地违税、抗税,也增加了税务机关的执行成本。

  这些问题反映了税法解释制度三个核心问题所存在的缺陷,首先就税法解释权而言,立法机关、行政机关、司法机关解释权的划分不明确,立法解释权、行政解释权与司法解释权三者的位次混乱。其次对税法解释原则、方法来说,行政解释采从宽解释,即可扩大或缩小解释不利于我国税法制度的建构。最后从税法解释的价值取向来看,采“有利国库推定”原则“使纳税人权利不受重视。

  二、完善我国税法解释制度的必要性

  从目前税法解释制度的现状不难发现,税法解释制度的三个核心问题的缺陷,使税法解释制度一定程度上违背税法的有关基本原则,阻碍税法关系新理念的实现,逐渐动摇、摧毁税法的基石。为了建构健全的社会主义税法大厦,完善税法解释制度则颇具意义,主要表现在以下几方面:

  第一,完善税法解释制度体现了税收法定主义的要求。我国税法改革正朝法制化方向努力发展,税收法定主义是这一改革所应遵循的最重要的原则。税收法定主义是指税法主体的权利义务必须由法律加以规定,税法的各类构成要素都必须且只能由法律予以明确规定,征纳主体的权利义务只以法律规定为依据,没有法律依据,任何主体不得征税或减免税收。 [5]我们认为税收法定主义在税法解释制度中至少在两方面应得到充分的遵守:一是税法解释主体权限的法定性,即法律赋予解释权的主体才有资格解释税法,并且应在法律规定的各自的解释对象范围内行使权力;二是行政解释的内容不得涉及有关纳税主体、纳税客体、税基、税率、计税依据、纳税环节、税收的增加和减免等基本税收要素。但这两方面内容正是目前税法解释制度所缺少的,若得不到完善,税法建设就无法达到法定主义的要求。

  第二,完善税法解释制度是税收公平主义的必然体现。税收公平原则指纳税人的地位必须平等,税收负担必须在依法负有纳税义务的主体之间进行公平分配,该原则是宪法规定的法律平等原则在税法领域的具体表现。简而言之就是纳税人条件相同的纳同样的税,条件不同的纳不同的税。但在实践中,各个行政部门、各地税法机关依据不同的方法来进行税法解释,如有的采取扩大解释,有的却采用缩小解释,这势必使适用于某一人群的规则因地区、行业的不同而不适用于处于相同情况的其他人。因此,为税法解释确定一个统一、科学的解释方法是税收公平主义在税法解释制度上的首要要求,这是因为“统一的相同标准可以避免主观的意气用事、偏袒或个人的偏好,并保护少数人的利益免于遭受多数人的侵害。如果前后不一致而采取双重标准或多重标准,则将违反体系,而导致不同的群体,在有关的相同情况下,遭受不公平的、偏袒的待遇。”[6]

  第三,完善税法解释制度是保护纳税人权利的重要途径。在税法改革的过程中,我国传统的税法理念已从税收法律关系的权利义务不对等性向权利义务对等性发展。这将要求税法从过去单一的管理职能向管理税收法律关系、限制征税机关的权力、维护纳税人的权利等多重职能方向转变。但是,目前我国税法解释的行政解释垄断性决定了税法解释根本无法真正兼顾征税机关权力与纳税人的权利,担任起限权、维权的角色。故完善税法解释制度,打破行政解释的垄断,是保护纳税人权利的重要途径。对于保护纳税人权利这一先进、科学的税法理念,税法解释制度不应成为其发展的绊脚石,而应发挥其灵活性和能动性,成为积极地推动者。

  三、我国税法解释制度的完善

  我国税法解释制度缺陷的形成并非偶然,因此尽管其完善具有迫切性,但该制度的健全不可能一蹴而就,需要法律解释制度和税法法律规范体系双体系的改革同时启动,需要立法、司法、行政三机关的相互配合,从深层次来说,更需要全社会税法观念的转变。故我们在此仅从税法解释制度的三个核心问题入手,提出几点拙见。

  (一)重构立法、司法、行政三机关的税法解释职能

  为了打破行政解释的垄断状况,必须在实践中恢复立法、司法机关的解释职能,使其真正成为立法、司法机关的基本职责,同时将行政机关的解释职能严格限制在有限的范围内。

  1、确立立法解释在税法解释制度中的主导性地位。这是由立法机关在立法、行政、司法三机关中的扮演的角色以及立法解释本身的立法性特点所决定的。首先,立法解释机关在我国为全国人大常委会,其作为代表公共民意授权的机构,本身并不会像行政解释主体一样有为了达到行政效率而滥用解释权力的倾向,也不会像司法解释主体一样有为了实现个案公平的需要。故立法机关作为税法的制定者,其作出的解释将最符合立法意愿,最能体现立法本意。其次,立法解释具有立法性这一区别于行政解释和司法解释的特点。从立法学的角度看,立法解释主体的解释权限与立法权限相对应,可以视为立法权限的延伸。立法解释是所解释的法的有机组成部分,与所解释的法具有同等的法的效力。 [7]我国目前的税法在立法之时乃遵循“宜粗不宜细”的立法思想,故许多税法条文模糊不清。加强税法的立法解释,对于消除当前税法条文的不周全性,丰富法条所涵盖的内容具有重要的意义。基于此,立法机关在税法解释上的无话语状态理应被打破。立法解释在税法解释制度中的主导性地位体现在决定性和权威性两方面。这要求一方面,根据税收法定主义的要求,对于税法规范中有关税收基本要素等核心性内容的解释权应收归立法机关所有,以此实现立法机关行使决定性的税法解释权。另一方面,立法机关作为税法立法的“作者”,其进行的解释不仅应结合立法意图对税法的现实可行性进行预测和指导,同时为了维护立法的稳定性和法律文本的权威性,并消除立法的滞后性,立法机关应通过解释活动来维持税法的现实效力,需在解释中具备一定的前瞻性,即在不改变立法原意的前提下,赋予那些已不适应社会客观现实的法条以新的含义,为行政解释和司法解释作出一定的指引。

  2、严格限制行政解释的范围。纵观世界各国的税法解释制度,一般很少由行政机关对税法进行解释,即使有解释,范围也很小。这是因为税收机关身兼“国库主义”和“纳税指标”的重担,在进行税法解释时倾向于提高行政执法的效率和维护自身的利益,容易导致寻租和创租行为。故各国均将行政解释视为三个税法解释环节中最不值得信任的一环,将其严格限制在很小的范围内。我国税法解释制度目前存在的绝大部分问题的根源也主要在于行政解释的范围过大,因此严格限制行政解释的范围税法解释制度的完善颇具意义。行政解释是指有权的行政机关针对行政管理和行政执法中具体应用法律问题而进行的解释。 [8]根据该定义并结合我国现状,我们认为限制行政解释的范围应包含两方面的内容:一方面是限制行政解释的内容范围。行政机关的解释应严格限定在对税法操作性问题的解释,不容许其介入到立法机关享有的税收基本要素等核心性内容的解释权内。另一方面是限制行政解释的适用范围。从法理上来说,行政解释应属于行政机关内部的行政规则,其作用应仅限于指导税务机关在执法中的操作细节,不应当具有与行政法规、规章相当的效力。为了限制行政解释内容的范围,我们认为应设立专门的税法监督部门,来审查和监督行政解释有无违宪、违法。另外,由于限制了行政解释的适用范围,行政解释就具有了内部性,为了使纳税人及时了解最新解释,以克服信息不对称导致纳税人权利受损、义务增加的情况,还应设立行政解释公开公示制度。行政解释只有经过前述两个程序,才可生效。尽管审查制度和公开公示制度可能会减慢行政解释出台的效率,但是“效率绝不能以牺牲法律的公平、公正为代价”这样一个亘古不变的法律理念说明了这两个制度存在的必要性。

  3、加强司法解释的监督功能。司法解释在国外的税法解释制度中具有十分重要的作用,其带有强烈的维权和救济色彩,对维护纳税人的个体权利具有重要的作用。一方面,其无需如立法解释一样站在国家的高度,强调解释的广泛适用性,而仅针对具体个案中当事人双方的实际情况,通过进行法律解释,达到实现个案的实质公平的目的。另一方面,其区别于行政解释,无需着眼于行政效率,而仅注重纳税人个体合法权利是否得到实现。故司法解释在国外常常扮演维护纳税人权利的重要角色。但司法解释这一重要作用在我国税法解释制度中并未得到发挥,致使对于纳税人认为不合理或侵犯了其合法权益的行政解释,除向税务行政机关以复议的方式提出外,纳税人再无其他救济途径可寻。这是因为我国司法机关只能审查行政机关的具体行政行为,不能审查其抽象的行政行为,而行政解释属抽象的行政行为,故不属于司法审查的范畴。我们认为,司法机关的税法解释权亟须恢复,即司法机关应将税法解释融入到对具体个案的裁判过程中。也就是说行政机关对纳税人做出的行政解释不为纳税人所接受时,纳税人有权求助于司法程序,通过司法机关对行政解释的不正当性进行修正,以维护自身权利。故应确立司法解释的效力层级处于行政解释之上位的原则,使司法机关可按照自己的理解独立地对法律作出第二次解释,以对行政解释作出评估,使司法解释成为行政解释的另一道监管线。

  (二)确立从严解释原则作为税法解释的基本原则

  从严解释原则和从宽解释原则为目前各国税法解释的基本原则的两个取向。从目前实践中可看出,我国是采用从宽解释这一原则的。我们认为,从宽解释原则的适用造成了随意税法解释现象的大量存在,致使侵害纳税人的情况屡见不鲜。因此很有必要将从严解释原则确定为税法解释的基本原则。这是因为税收法律与纳税人的切身利益直接相关,按照税收法定原则的要求,没有法律依据不得征税,所以在对税法进行解释时,赋予文字的含义应是它本身体现出来的含义;如果逾越了这一限制,那就有可能创设新的纳税义务,这无疑将损害纳税人的利益。[9]

  对税法解释适用从严解释原则,这从长远看来有助于增强纳税人的税法意识,提高税收效率,保护纳税人的权利。但是,在我国税收立法尚远未完善的情况下,要求绝对地从严解释税法,这无疑是一种苛责,更不利于税法体系的完善。因此,我们认为,当前对于不同的税法解释,从严解释的要求程度应该不同。对于行政解释,因其解释范围限制于税法操作性问题,故必须绝对地适用从严解释原则,也就是说即使税法确实存在漏洞或不完善,行政机关也不得对法律内容作实质性的补充解释。在进行解释时,应采取文义解释的方法,即要求解释机关严格地按照税法文本进行解释,不得进行任何目的性解释或其他意图的解释。就立法解释来说,由于我国现行税法法律的不完善,应该允许其针对税法的模糊性,进行必要的扩充解释或限缩解释。但是,应该强调,无论扩充解释还是限缩解释,都必须忠实于立法者的原意,不能任意地扩大或缩小,否则,就会落入目前行政机关的随意解释的窠臼。

  (三)确定“有利于纳税人”作为税法解释的价值取向

  一般来说,若国家主义盛行的话,则“有利于国库”势必作为税法解释的价值取向。按照我国传统税法理论的观点,国家为税收法律关系的权利人,不承载任何义务,故税法解释无需考虑纳税人的利益,仅应关注如何使行政机关运用最少的人力物力征得最多的税收。所以税法解释的价值取向总是偏向“有利于国库”这一原则。但随着社会的发展,私有财产的保护越来越受到重视,这时就要从有利于纳税人的解释出发,防止税法对公民合法的私有财产的侵犯。在我国对私有财产的保护已经写入宪法的背景下,将“有利于纳税人”作为税法解释的价值取向具有非常重要的意义。遵循这一价值取向,“有疑则不课税”应成为最重要的原理,即在法律条文的文义呈现出模糊性而使是否课税成为问题时,解释应承认并肯定纳税人的利益而选择不予课税。

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