三、国库集中收付制度的理论应用及实践

　　国库集中收付制度是市场经济国家普遍采用的国库管理制度，主要有三个基本特征：一是财政部门统一设立国库单一账户体系，预算单位不设立财政资金存款账户，所有财政资金收付活动都纳入国库单一账户体系管理。二是财政资金收付方式规范。税收和非税收入通过银行系统及时缴入国库单一账户体系；财政资金支出由国库单一账户体系直接支付给商品和劳务供应者或用款单位；财政资金余额只保存在国库单一账户。三是实现财政收支实时动态监控。财政部门实时监控每一笔财政资金收入以及支出情况。国库单一账户体系的设立、国库集中收付运行机制的确立以及建立财政国库动态监控体系等，都积极应用了上述理论，取得了很好的改革成果。

　　（一）关于国库单一账户体系。

　　根据委托——代理理论，财政部门是接受政府委托，负责管理财政资金的收支活动。因此，所有财政资金的收支账户都应由财政部门负责统一管理。据此，我国国库集中收付制度改革中规定，财政部门统一设立和管理国库单一账户莎系，所有财政资金收支活动都纳入国库单一账户体系管理。

　　根据信息不对称理论，这一管理方式也最大限度地减少了财政部门与各预算单位间的信息不对称。改革前，预算单位分散开设银行账户，分头管理，资金收缴及使用均在各预算单位操作。由于财政部门与预算单位间存在重大的信息不对称，造成资金使用过程中挪用、管理不规范现象严重，财政资金使用效益低下。实行国库集中收付制度后，财政部门作为财政资金收支管理的代理人，直接负有管理各部门银行账户的职责和权力。在资金支付方面，财政部门为各预算单位设立授权支付零余额账户，账户管理权归属财政部门，代理银行根据协议每日对账户实行清算，保证财政资金支付按照规范化程序操作。在非税收入收缴方面，财政部门为各执收执罚单位设立财政汇缴专户，根据政府受托责任，该账户由代理银行根据财政部门要求每日清零，资金上交国库。上述根据委托—代理理论设立的国库单一账户体系，有效地解决了改革前存在的预算单位挪用、占压资金等现象，提高了财政资金的收付效率。

　　（二）关于国库集中收付运行机制。

　　财政国库管理制度改革是一项创新，改革不是财政部门集权，而是运用委托—代理理论及博弈理论，理顺财政部门、预算单位、代理银行等各方关系，创新国库集中收付运行机制，使得运行主体各司其职，各负其责，提高国库集中收付整体效率。这一运行机制，主要包括三方面内容：一是合理界定三部门职责。财政部门主要负责做好国库集中收付相关资金支付业务以及监督管理工作，代理银行负责做好国库集中收付资金的代理与清算业务。预算单位按照财政部门规定，负责报送用款计划和使用资金。二是实行激励与惩罚制度。为保证预算单位顺利适应改革，改革中确立了预算单位职能“三不变”原则，即不改变预算单位的预算执行主体地位，不改变预算单位的资金使用权，不改变预算单位的财务管理权和会计核算权。“三不变”原则，实际上是对预算单位的一种制度激励。对预算单位、代理银行违反改革规定的，财政部门会采取适当的方式予以惩罚。财政部门、预算单位、代理银行在上述激励与惩罚制度约束下，最终形成合作博弈，共同推动国库集中收付制度改革的顺利进行。三是围绕“三个变化”，创新了资金运行机制。改革主要有三个方面变化：一是银行账户设置改变，通过建立国库单一账户体系，控制了库款资金流量。二是财政资金收支流程改变，通过改变资金缴拨方式，规范资金的收入收缴和支出支付活动。三是管理机制改变，由于账户体系和缴拨方式的改变，预算执行透明度大大提高，强化了财政部门和预算主管部门对预算单位的财务管理与监督监控。这“三个变化”构建起严密的、覆盖财政资金整个收支活动的预算执行运作机制，能有效解决财政资金管理中的信息不对称、风险控制以及透明度等问题，实现财政资金的安全、规范和高效运行。

　　（三）关于财政国库动态监控。

　　我国推进国库集中收付改革中，着力建立健全财政动态监控体系，较好地解决了改革前财政资金运行透明度不高的问题。一是强化了财政部门的受托责任。改革前，财政资金拨付给主管部门后，就脱离了财政部门监督，财政部门也很难控制资金运行过程中的各种风险，近年来审计风暴所反映的各部门出现的各类问题，也多是这方面存在风险，财政部门负有监管不力的责任。国库集中收付改革后，强化了财政部门对财政资金的受托管理责任，财政资金由财政部门直接支付到收款人及用款单位，或直接给各基层单位下达授权支付额度，财政部门的受托管理责任得以加强。二是实现了实时动态监控。传统财政收支管理方式下，一些单位存在资金坐收坐支、延滞人库以至截留、挤占、挪用等问题频繁发生，难以根本杜绝，重要原因就是财政部门与预算单位存在信息不对称，预算单位利用信息不对称进行违规操作，谋求利益最大化，财政部门无法及时发现。改革后，财政部门建立动态监控系统，预算单位每一笔财政资金收支都实时处于财政部门监控下，有效遏制了预算单位因信息不对称导致的违法违规现象的发生。

　　（四）关于信息生成机制。

　　改革之前，财政资金大多以拨代支，缺乏来自预算单位的预算执行信息，有些预算执行信息来源于一级预算单位，而且是通过纸质报表报送。这样的传递方法，不仅信息来源粗略，信息延伸半径短，而且很难做到完整、及时。在这种管理方式下，财政部门难以掌握真实、全面、系统的信息，财政部门与预算单位信息严重不对称。改革之后，财政部门能够及时获取财政资金活动的详细信息，形成了新的信息生成机制。预算执行信息来源于基层预算单位的每一笔交易记录，通过信息网络，实时地传输给财政部门，预算执行信息的完整性、及时性大幅度提高，预算执行透明度明显增强，有效地促进了财政部门与预算单位之间的信息对称。这为财政运行管理和宏观经济调控提供了及时可靠的信息基础。

　　当然，这些信息是在现行以收付实现制为基础的会计制度下产生的，还不能完整、客观地反映政府部门的财务状况。为了克服收付实现制会计制度的局限性，国际上开始研究政府会计改革问题，从20世纪80年代以来，陆续有近20个国家政府会计实行了不同程度的权责发生制改革，尽管这些国家政府会计改革的方式、内容、程度及改革步骤不尽相同，但无论采用何种方式，政府会计改革目标比较明确，就是能够全面或比较全面地反映政府财务会计信息，增加财政透明度，更好地评价政府财政财务状况和运营情况，提高政府公共管理效率和效益，防范财政风险，增强政府宏观经济决策能力。

　　近年采，我国也在着手研究政府会计改革问题。下一步政府会计改革工作主要是：在前期研究的基础上，按照总体规划、先易后难、重点突破、逐步推进的原则，研究制定改革总体规划、改革方案及相关制度，条件成熟时逐步向前推进。政府会计改革涉及面广、政策性强、技术性要求高、实施难度大，必须深入研究，充分准备，才能确定具体改革方案。当前，主要做好各项改革前期准备工作，为将来实施政府会计改革打好基础。

　　四、政府采购制度的理论应用与实践

　　（一）关于政府采购的范围和规模。

　　1.关于政府采购的范围。政府采购虽然在国际上广泛施行，但并没有规范统一的概念和范围。通行做法是，各个国家根据本国实际情况，以法律形式确立政府采购范围，并且根据政府职能的不断变化而逐步扩大，有的国家以政府事权来划分，只要属于政府公共职能范围的事，不论采购项目大小，是否使用财政资金，就是企业采购也要实行政府采购；有的国家把军事采购也纳入了政府采购范围。

　　我国《政府采购法》对政府采购的定义是，各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金采购集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。也就是说，只有纳入政府集中采购目录和集中采购目录以外，但在采购限额标准之上的货物、工程和服务项目，才实行政府采购；未达到规定数额的，可以不实行政府采购。由此可见，我国《政府采购法》规定的采购主体和采购范围都比较窄。

　　2.关于政府采购规模。采购规模与采购范围是紧密相关的。由于市场经济国家政府采购范围宽，所以，其规模都非常大。目前，市场经济国家政府采购规模一般占一个国家国内生产总值（GDP）的10-15%.OECD国家的政府采购规模（政府消费加上政府投资，含公务员工资福利、军事采购等）占年度GDP的15-20%.美国为19%，欧盟为21%，加拿大为25%.有的国家占财政支出的比重更高，例如，俄罗斯政府采购规模占财政支出的比重达到80%.

　　我国实施政府采购规模以来，政府采购范围也在不断拓宽，由当初的计算机、复印机、小汽车等通用商品，延伸到了工程和服务领域。随着政府范围扩大，政府采购规模快速增长。1998年为31亿元，2000年增长到328亿元，2002年首次突破千亿元大关，2003年达到1500亿元，2004年突破2000亿元，2005年预计达到2500亿元。1998-2004年年均增长率为88.8%.2004年我国政府采购资金规模2135.7亿元，占当年GDP的2%，占财政支出的8%.

　　（二）关于政府采购模式。

　　政府采购模式是指政府采购实施的形式，主要有集中采购和分散采购两种。集中采购就是将各部门所需的通用性商品集中起来，委托专门机构统一组织采购，实现规模效益。分散采购是指各部门按照制度规定自行组织采购。欧美国家政府采购一般都经历了部门分散采购，到高度集中采购，再到集中采购与分散采购相结合的过程，目前主要是实行分散采购为主的模式。由于集中采购存在效率低、用户选择余地小、集中采购机构官僚习气严重等难以克服的缺陷，自20世纪80年代以来，随着市场商品日益丰富和权力下放改革的推进，欧美国家普遍弱化了集中采购，大力推行分散采购。

　　我国政府采购法规定，政府采购实行集中采购和分散采购相结合的模式。集中采购又分为政府集中采购和部门集中采购，其中，政府集中采购范围限制在通用政府采购项目；部门有特殊要求的经常性采购项目或者批量采购项目，由部门实行集中采购。其它采购项目，达到限额标准的，由用户分散采购。由于我国目前政府采购制度改革还处于发展阶段，人们对政府采购的认识和自觉执行政府采购制度的意识都比较弱，因此，集中采购仍是政府采购的主要模式。2004年我国集中采购资金达1727.5亿元，占政府采购总规模的80.9%.今后在继续抓好政府集中采购工作的同时，要研究推进部门集中采购和分散采购，充分调动部门开展政府采购的积极性，这是扩大政府采购范围和规模的根本途径，也是提高政府采购效率的有效方式。

　　（三）关于政府采购机制。

　　我国政府采购机制正处在建立和完善过程中，主要包括五个方面：

　　1.建立“管采”分离、运转协调的管理机制。我国在改革初期，政府采购的管理职能与执行职能主要由财政部门负责，许多地方财政部门都成立了政府采购中心，负责集中采购。在政府采购立法期间，不少专家提出，管理职能和执行职能不分，与建立科学合理、相互制约的采购制度相悖，也不符合反腐倡廉工作的要求。因此，政府采购法明确规定，我国政府采购实行管理职能与执行职能分离的管理体制，也就是说，管理者作为“裁判员”负责政策制定和监督管理，不能从事具体采购工作，而执行者作为“运动员”只负责具体的政策执行，不能管理监督工作。这样就明确和理顺了政府管理与采购操作之间的关系。目前，财政部门作为政府采购监督管理部门，都设置了专门的政府采购管理机构。同时，省级政府普遍依法设置了集中采购机构，其中相当一部分是从财政部门分离出来的。中央也已按系统分别设置了中央国家机关采购中心和中央直属机关采购中心。管理职能与操作职能日趋完善，形成分工负责、协调运行的工作机制。

　　2.建立政府采购运行机制，规范采购行为。重点是严密程序，分清责任，加强管理。要建立从政府采购预算编制到采购资金支付的一整套采购程序，从程序上预防采购行为和决策的随意性。在程序的执行上，要充分发挥财政预算和支付手段的作用，即没有编制政府采购预算的项目，不得开展采购活动；没有按程序操作的项目，财政部门不予拨款；要确立公开招标采购方式的主导地位。公开招标竞争强，透明度高，最能体现政府采购的优越性，因此，在可能的情况下，要尽可能采取公开招标方式，既充分体现了公开、公平、公正的原则，也减少不必要的纠纷。此外，还要加强对社会中介代理机构、专家和供应商的管理。

　　3.建立监督机制，促进规范操作。要完善政府采购监督体系，逐步形成以财政、纪检监察、审计及其他部门分工协作的监督机制。审计部门应依据政府采购法、国务院和财政部颁布的有关政府采购的法规和规章，对各部门和各单位政府采购政策执行情况和采购资金使用情况进行审计；监察部门应对政府采购的相关人员实施监察，严肃处理各个环节发现的违规违纪行为。此外，还要注意发挥供应商的监督作用，重点是建立和完善供应商投诉处理机制。目前，供应商投诉呈快速增长之势，说明政府采购机制在发挥作用，有助于我们及时发现并纠正采购过程中的问题。

　　财政预算和支付管理在市场经济国家政府采购活动中都发挥了关键作用。而我国政府采购实行预算管理时间较短，在编制方法、审批管理、支付审核与采购管理有机结合等方面还需要进一步完善。当前，我国正在深化部门预算、政府采购和国库集中支付等财政改革，应当加强几项改革的协调配合，将采购项目预算纳入部门预算中，发挥预算在政府采购中的基础和依据作用，同时，利用财政支付手段约束采购合同的执行，通过资金拨付管理监督采购活动。

　　4.建立健全电子化政府采购制度。利用现代信息技术和产品，建立健全电子化政府采购系统，实现政府采购管理和操作的电子化，降低采购成本，提高采购效率，这是政府采购制度改革的方向。

　　从市场经济国家推行电子化政府采购的实践来看，无论是效率还是效益，都有较大提高。应该充分利用现代信息技术和产品，积极探索和发展以信息技术为支撑的政府采购新方式，实现政府采购管理和操作电子化。目前应着重在以下四个方面进行研究和探索：一是增加反拍卖等电子化采购方式，增强政府采购的灵活性，提高采购效率。二是对供应商、采购合同实现电子化管理，提高透明度和管理效率。三是将政府采购信息发布媒体由报刊转变为网络，降低成本，增强及时性。四是政府采购管理系统与国库集中支付系统实现有机结合，确保支付资金的准确与安全。我国政府应当抓紧制定电子化政府采购的战略方案，逐步推进电子化政府采购工作，最终实现电子化政府采购系统统一集中管理的目标。

　　5.实行采购人员资格管理。由于政府采购专业技术要求高，又从事市场交易活动，大部分国家对各部门采购从业人员都有资格要求，美国等国家称为“采购合同官员”，我国香港特区称为“采购主任”。采购人员资格分为不同级次，各级次都有相应的条件和职责，级次的获得和晋升必须通过考试。各部门只有获得采购资格的人员才能组织采购活动和签订合同。这些有资格的采购人员独立开展采购活动，各部门行政首长不能干预，也不能改变他们做出的决定。采购人员对做出的决定要承担法律责任。我们在今后改革中，也要借鉴国外这一做法，研究制定从业人员标准和考核制度，对于政府采购从业人员（包括各单位和采购中心的采购人员）实行专业资格管理，参加统考取得资格，持证上岗；对采购中心，要规定岗位任职资格，考核工作业绩。

　　（四）关于政府采购的政策功能。

　　政府采购的政策功能是政府采购制度的重要组成部分，是政府采购制度发展的必然结果，也是现代政府采购制度的重要标志。这是受到各国政府和国际组织重视的原因。也就是说，现代政府采购制度已不仅是财政支出管理手段，它已成为政府加强宏观经济调控，促进经济发展的重要手段之一。当前，欧美国家的政府采购制度已基本完成了由单独的财政支出管理手段向兼有经济政策工具的转变。许多经验值得我国学习和借鉴。

　　我国政府采购法第九、十两条作了明确规定，即，政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境地，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展，以及政府采购应当采购本国货物、工程和服务。因此，我国应当借鉴国际做法，重新认识政府采购制度的作用，充分发挥政府采购的调控功能。在我国入世及世界投资贸易自由化的大环境下，尤其应当强化国货意识，尽可能采购本国货物、工程和服务，这不仅有助于在关税向国际接轨过程中国内市场的平稳过渡，缓解入世给国内企业的冲击，还可以为国民经济持续稳定增长创造良好环境，具有重大的现实意义。除了采购国货以外，还应利用采购政策的倾斜，支持少数民族和经济不发达地区经济发展，保护环境和扶持中小企业发展。

　　（五）关于政府采购国际化。

　　我国在入世时曾承诺，在成为WTO成员后，将尽快启动加入《政府采购协议》谈判，开放我国的政府采购市场。另外，我国政府也曾向APEC承诺，2020年开放政府采购市场。开放市场意味着我国企业不出国门就面临国际竞争，政府利用政府采购保护国内企业的政策受到严格限制，政府采购中的争议要到日内瓦解决。欧美国家对我国履行承诺，启动加入（政府采购协议）十分重视，不断施加压力。欧美国家不希望我国加入WTO开放国内一般市场的同时，又利用政府采购政策封锁规模庞大的政府采购市场。随着我国对政府采购政策工具的逐步认识和应用，来自欧美的压力与日俱增，政府采购的外事活动应接不暇。

　　目前，我们与欧盟签署了{政府采购合作协议》，旨在通过开展交流活动，学习国际规则，掌握国际动态，争取理解；并已承诺同美国为代表的所有WTO成员开展技术性磋商。与此同时，财政部组建了跨部门工作组，专门就加入《政府采购协议》开展研究，包括利弊分析、谈判策略等，在此基础上，再制定谈判方案和开价清单。此外，在中国—澳大利亚、中国—新西兰、中国—新加坡、中国—智利自由贸易区谈判中，对方都要求将政府采购列入谈判范围。政府采购的国际化趋势，增强了我国政府采购制度改革的紧迫性和艰巨性，我们要抓紧有限时间，完善政府采购制度，充分发挥政府采购政策功能。