五、国债与国库现金管理制度的理论应用与实践

　　无论从现代经济学理论还是各国实践来看，适度发债有利于促进社会经济发展。但是，国债虽然具有平衡财政收支，满足各项公用事业需要，促进国内资本市场发展，调控宏观经济的作用，但也存在债务风险和债务危机等问题，因此，必须重视并加强国债管理。

　　（一）关于国债规模。

　　从我国实际来看，尽管恢复国债发行的历史不长，仅有20多年，国债规模与许多市场经济国家相比也较小，但年度发行规模增速较快，余额累计速度也较快。尤其是在1998年实施积极财政政策后，国债规模逐年扩大，国债余额也逐年增加。虽然这些年里我国的国债相对规模和赤字率均有不同程度的提高，但国债相对规模和赤字率两项指标仍然处于较低水平。2004年的国债相对规模仅为21.6%；赤字率更从2002年的3.04%降到2.34%.与欧盟、美国平均60%以上的国债相对规模，以及英、美、法等发达国家平均5%的赤字率相比，我国均显著低于同期主要发达国家的水平。但这里讲的债务只是中央财政发行的国债，不包括地方各级政府的债务及隐形、或有债务，这些债务中潜伏着很大的危机。因此，国债风险管理问题，仍是我们必须高度关注并重点研究解决的问题。

　　（二）关于国债余额管理。

　　国债余额管理是市场经济国家普遍采用的国债规模管理方式。国债余额是指在某一时点政府未清偿债务的累计数额。尽管国债年度发行量包括国债还本和新增国债两部分，但由于国债还本多采取“借新还旧‘’方式，不会导致国债余额的增力口，因此市场经济国家主要通过控制新增国债来控制国债余额，即实行国债余额管理。这不但有助于全面衡量政府债务总体规模和政府债务风险状况，增强立法机构对国债规模的总体控制；而且也便于政府根据经济发展和市场情况，灵活调整国债发行，提高国债流动性。

　　目前，我国仍然延续国债发行额管理方式。即每年由全国人大审批年度国债发行额，财政部据此制定年度发行计划、组织发行，并将年度国债发行额作为硬性指标来完成。实行国债余额管理应成为未来我国国债发行管理的方向。财政部已就此事专报国务院和全国人大，力争尽快获得全国人大批准，于明年正式实行。今后需要在积极稳妥开展相关管理工作的基础上，进一步深入研究国债余额管理的有关问题。

　　（三）关于国债结构管理。

　　国债结构管理包括对品种结构、利率结构以及期限结构的管理。国债结构是否合理，将直接影响到国债的发行成本、投资人结构、市场流通性、债务偿还以及相关的宏观经济调控政策的实施。首先，依据利率结构理论，短期国债利率一般要低于长期国债利率。通过定期、均衡、滚动发行短期国债并保持一定规模的短期国债存量，可有效替代部分长期国债的发行，节约国债发行成本；而发行中长期国债则能在一定时期内减轻国债偿还压力。其次，国债期限结构与其投资人结构之间存在着相互影响、相互制约的关系。不仅国债投资人对期限的偏好，会影响到国债能否顺利发行，影响市场交易表现，而且国债期限结构反过来又会影响投资人结构的形成，丰富、多样的国债期限结构有利于形成广泛而稳定的投资人队伍。第三，鉴于不同期限国债在市场中的交易表现存在一定的差异，通常短期国债的流动性较好，以其即期收益率为基础，实现长、中、短期国债规律化发行，可有效建立起国债收益率曲线，提高市场流通性。第四，合理的国债期限结构，能确保政府年度债务支出流量的均衡，避免偿债过于集中，降低国债运行风险。第五，由于短期国债是中央银行开展公开市场业务的主要操作工作，中长期国债的利率水平可有效改变人们对未来经济的预期，期限结构合理的国债收益率曲线是金融市场的基础，是进一步深化金融体制改革的前提条件，因此，在国债期限机构的安排上，必须做到长、中、短期国债均衡搭配。

　　国债结构管理是国债管理的重要内容。经过多年不懈努力，我国国债结构较为单一的状况已得到彻底改观。但与市场经济发达国家相比，我国的国债期限总体偏长。应该讲，这是在现行的发行额管理方式下，为避免国债发行和还本数额的过快增加而采取的权宜之策。显然，这不利于国债金融功能的发挥和国债市场的深化。随着国债余额管理的实行，今后应注意结合财政收支状况，尽可能合理安排和调整国债结构。

　　（四）关于国债市场化创新。

　　近几年来，我国国债市场化创新虽然取得了一定成效，但由于相关法规和制度建设滞后、市场分割、监管不统一等原因，造成市场缺位错位、国债基准利率作用不明显、交易方式单一以及投资者结构失衡等问题仍然不同程度地存在。本着完善国债市场的宗旨，结合中国国债市场中长期发展战略，需要在六个方面加大工作力度：一是加快市场环境和基础设施建设。加快修订1992年颁发的《国库券条例》，规范国债发行、流通、使用和偿还全过程，形成较为科学、严密、高效的市场监督管理模式；修订国债登记托管办法，规范国债托管风险防范机制，提高市场运行效率。二是努力构建统一互联的国债市场。组建全国统一的记账式国债承销团，跨市场方式发行记账式国债；进一步促进国债转托管及交易、结算效率的提高，为建立统一互联的托管、估算体系奠定基础。三是继续丰富国债品种。尝试通过商业银行柜台系统发行储蓄国债品种，部分替代凭证式国债；进一步深化商业银行柜台交易记账式国债的试点工作；增加关键期限国债品种，实现关键期限国债定期、均衡、滚动发行。四是提高一级市场定价的合理性。时机成熟时，推出国债预发行制度，充分发挥一级市场价格发现功能；进一步完善国债招标规则，进一步规范国债提前赎回招标程序。取消基本承销额制度，设定投标额限制，加大竞争性投标方式承销国债量。五是研究新的国债交易方式和做市商制度。深入研究国债掉期、国债期货等新的交易方式，择机推出新的国债衍生产品；研究建立银行间债券市场融资融券机制，为推行做市商制度创造市场环境。六是加强国债风险管理。进一步加强对承销机构的市场风险监控，加强对高风险市场机构指导和监控，维护国债市场的安全和稳定。

　　（五）关于国库现金管理。

　　国库现金管理是现代财政国库管理的主要组成部分，也是财政部门提高国库资金使用效益的重要途径。在国际上，各国实施国库单一账户改革后，都陆续对闲置库款实施现金管理，在确保支付安全的前提下压缩库底资金。如英国财政部经常性库款余额仅有2亿英镑，美国为50亿美元，澳大利亚为15亿澳元，其余国库资金均用于现金运作。毫无疑问，国库现金管理已成为发达市场经济国家财政国库管理的通行模式，成为宏观经济调控的一个新手段。目前，发达市场经济国家国库现金管理的通行做法，大致可分为英、美两种模式。

　　比较两种模式，其共同点主要有三个：一是国库央行账户上保留一个基本稳定的余额，以确保国库支出需要，超过部分通过商业银行定期存款、同业拆借、国债回购与逆回购等方式进行市场操作。二是通过定期持续发行短期债券，以弥补季节性财政资金缺口，满足正常的财政支出需要。三是当出现长期性财政资金盈余时，通过减少国债发行或买回国债等方式降低国库现金余额。其不同点主要也有三个：一是国库资金归集方式不同。在英国模式下，国库资金首先进入国库央行账户，然后对超过央行账户目标余额部分进行市场运作。在美国模式下，商业银行代理征税时大都将国库资金直接存放在国库商行账户中，每天通过国库商行账户和国库央行账户的资金划拨，保持国库央行账户的余额稳定。二是央行介入程度不同。在英国模式下，国库现金管理操作指令的制定和具体操作都由财政部独立完成；而美国模式则由财政部商央行后下达国库央行账户和国库商行账户间的资金调拨指令，由央行进行具体操作。三是操作方式不同。在英国模式下，超过国库央行账户目标余额的短期资金通过同业拆借、国债回购与逆回购等方式进行操作；但美国模式则主要通过商业银行定期存款进行操作。

　　随着我国财政国库管理制度改革的全面推行，开展国库现金管理的必要性和紧迫性日益突出。财政部也一直在认真研究国库现金管理问题。2005年初，财政部会同中国人民银行向国务院报送了关于开展国库现金管理的请示并获批准，财政部目前正会同中国人民银行制定具体操作办法，中央财政国库现金管理可望近期实施。做好国库现金管理主要应从三个方面着手：一是要建立财政收支预测体系，准确预测国库现金流量，为国库现金余额管理提供准确信息。二是要采取市场化操作方式来实施国库现金管理。在保留最低国库存款余额以备支付的前提下，对国库现金余额进行市场化余缺调整。三是要建立国库现金管理的法律框架和风险控制机制。