浅谈当前财政支农资金管理存在的问题与对策

　　公共财政是市场经济体制下的政府财政，也是为政府提供公共产品和准公共产品。随着社会主义市场经济体制的建立和发展，对财政支农资金的管理进行了适应性调整和改革；按照建立公共财政框架的要求和我国加入世贸组织的新情况，需要对已经调整的财政支农资金管理作进一步改革。这既是完善市场经济条件下财政资金管理的需要，也是按照公共财政理论强化财政宏观调控的客观要求，更是根据乌拉圭回合《农业协议》要求各协约国政府规范支持措施和出口补贴等公平竞争的新原则。但是随着分税制财政体制改革的日臻完善，财政支农资金管理改革明显滞后的弊端逐渐显现。因此，在建立社会主义市场经济体制的新形势下，如何加快财政支农资金管理改革步伐，更好地应对国际市场的挑战，进一步转变财政管理重点，逐步建立公共财政框架已成为当前财政工作迫在眉睫的一项重要任务。为此，笔者就当前财政支农资金管理存在的问题、成因与对策谈一些粗浅的看法。

　　一、问题与成因

　　根据国家的产业政策和财政支农工作的特点，各地结合具体情况，在认真贯彻增加农业投入的指示精神、大力加大对农业的投入上，做了大量的工作，为农业和农村经济发展起到了一定的促进作用。但目前财政支农资金在政策、资金管理和使用上还存在着许多问题，主要表现在：

　　（一）支农政策亟待完善，计划经济痕迹仍然存在。由于财政资金存在着“越位”和“缺位”现象，从而导致财政支农资金政策的不完善：一是在政策体制上，管理权限和职责不清，财权与事权不匹配。各级财政职责范围划分不清，特别是在农业投入方面，哪些由哪一级政府投入，哪些由集体投入，哪些由农民投入，没有明确具体的规定，往往造成单纯依靠上一级政府投入或资金损失浪费的问题。在事权和财权的划分上，一般表现为基层事权大而财权小，上级事权小而财权大，这样，不利于调动基层工作积极性；二是在投放结构上，未能完全体现社会公共需要。在资金投向和范围上虽然按市场经济的要求作了些调整，但总的看，财政支农资金仍是过多地参与生产经营性投资，一些该由市场配置资源的投资范围仍未能退出，而一些应由政府投资的范围仍未能承担。并存在财政投放资金比例严重失调和财政对投入的项目包揽过多的现象，特别是在农业基础设施方面，没能真正实行在社会主义市场经济条件下，“谁投资、谁受益”，“谁受益、谁负担”的原则。同时，有相当一部分还是政府行为，带有计划经济的痕迹。如发展什么，发展多少，还没有真正由农民、企业自己走向市场经济的轨道；三是在监督机制上，管理监督机制不健全，容易造成资金流失。虽然对资金的使用管理有不少规章制度，但由于缺乏严格的监督机制和有效的制约办法。

　　（二）部门协调不尽人意，重复投资现象相当普遍。由于条块分割，分兵把口，各自为政，从而，导致支农建设项目缺乏总体规划、通盘考虑，并存在重复和盲目投资的情况：一是在现行管理体制下，各级有关业务主管部门分别掌握着部分支农资金，相应地也掌握着这部分资金的立项审批权。基层项目申报单位向不同的主管部门多头申报项目，由于主管部门之间彼此不通信息，造成同一建设项目多头立项，这样，就不可避免地造成资金重复使用；二是一些主管部门对立项申请缺乏实地考察和认真论证，立项审批不严，特别是对支农建设项目缺乏统一管理，以致出现个别项目以旧顶新或不符合规定的标准，影响了资金使用效益；三是部分乡镇、行政村的支农建设项目资金来源于不同的主管部门，有时同一项目得到二个以上部门的投资，基层项目单位用各部门投入的资金建设同一内容的项目，各主管部门由于不通信息，在检查验收时均认为已完成了本部门所立项目的建设任务，从而造成资金浪费。

　　（三） 法制观念相当缺乏，挤占现象不同程度存在。由于法制意识不强和对财政支农资金缺乏正确的认识，从而导致贫困乡、赤字乡镇发生移用、占用财政支农资金的程度较严重：一是收费资金逐步规范，乡镇收入逐渐减少，为弥补乡镇政府公用经费不足，有的将乡镇政府公用经费和用于上级有关单位的吃请、送礼等列入财政支农资金中支出；有的乡镇干脆将财政支农资金直接作为乡镇政府的其他收入，而用于政府的公用经费支出；有的为了争取部门单位资金早日落实到位，联络感情而发生的吃请送礼，但由于政府经费不足，将这些开支在财政支农资金中列支；二是乡镇政府赤字无资金填补，占挤了部分财政支农资金。近年来，由于部分乡镇政府的基建项目超预算以及乡镇政府可用资金不足等，致使乡镇赤字严重，赤字占用了财政支农资金。

　　（四）账务处理有待规范，财政支农资金管理简单。由于乡镇财会人员的业务水平相对偏低，导致财政支农资金的核算不规范：一是各乡镇财政支农资金实行以拨代支。在落实到具体项目上，资金支出凭证则出现五花八门，有的使用“浙江省农村集体经济组织统一收据”，有的使用地方自制的“农经专用收据”，有的甚至干脆用白条、领条代发票。部分乡镇的财政支农资金会计科目、账户设置不规范；二是部分乡镇在收到财政支农资金时，有的先入财政暂存款，分批拨付政府作暂存款列支，同一项目资金，一部分在财政，一部分在政府，形成多块管理，又没有分明细项目核算，导致资金余额不清晰；有的仅在乡镇财政或政府的暂存款中核算；有的入乡镇财政专用基金账户直接作收入，拨付乡镇政府作公用经费支出；有的直接在乡镇政府作其他收入，等等，会计核算极不规范。

　　（五）村财乡管尚需加强，支农资金村级核算混乱。目前，村财乡管财务核算比较混乱：一是收支混乱。有用一纸清单代替收入。有用白条以领代支且数额相当大，向有关单位送礼品在村财乡管账中列支的情况在不少的行政村不同程度存在。甚至有的行政村用农经票据收取所属自然村各项资金管理费，等等；二是村级财务核算混乱。由于村级财会人员的基本财会知识及实务操作水平较低，不但反映不出资金的去向，而且收支凭证也没有装订，却是“包包账”，有做流水账的还算是好账。

　　二、对策与措施

　　农业是弱质产业，农业的发展需要政策的支持。财政作为支农的重要部门，既要千方百计争取党委和政府的重视，拓宽筹资渠道，优化投资结构，改进工作方法，提高管理水平，又要不断开拓财政支农新亮点，为支持农业经济发展，促进农民增收服务，从而迅速转变自身支农理念，转换支农方式和内容，并从单纯的支持资金转向支技、支智、支志等多元化支农方式，调整服务对象心态入手，尽快使农民从心理上、思想上接受初涉国际大市场的现实，为适应“入世”的新形势和新环境打好基础。而财政部门的职能是对国民经济的宏观调控，在进一步完善财政支农政策，加大对农业的投入力度的同时，必须加强财政支农资金的监督管理，进一步提高财政资金的使用效益。因此，笔者针对上述存在的问题，提出以下几点对策和措施。

　　（一）提高认识，强化监督，试行四制二书一会签制。建立具有中国特色的公共财政是今后财政体制改革和财政工作的基本方向，也是财政部门“十。五”和“十一。五”期间的重要任务。特别是随着农村经济形势的发展和社会主义市场经济的逐步完善及我国加入“WTO”以后，给财政支农工作提出了一个崭新的课题和许多更高的要求，这就要我们做好：

　　1、要提高对财政支农资金重要性的认识。只要把“三个代表”重要思想贯穿于财政支农工作的全过程，就能做好今后一段时期的财政支农工作；只要站在发展的高度，把握时代特征，与时俱进，不断调整工作思路，搞好观念、制度、机制的创新，才能使我们的观念、制度、做法更好地适应形势发展的需要；只要我们努力学习和掌握世界贸易组织规则的基本知识，采取有力、有序、有效的措施加以保护，才能保证农业“入世”的应战能力和稳定农业发展，也才能使我们的财政支农工作不断迈上新台阶，开创新局面。因此我们各级政府和财政等有关部门要提高对财政支农资金的严肃性和重要性的认识。

　　2、要建立完善财政支农资金监督体系。首先要强化财政监督，财政部门要通过制定财政支农资金使用管理办法，协调资金在部门间的分配，明确部门间的管理责任，加强立项前的调查研究，对项目建设中资金的使用情况进行检查，按进度拨款，控制投资规模，进行全过程的监督检查等手段，以加强对支农项目资金的监督管理；其次要改善部门监督，各业务部门主要从技术条件、过程规模、资金专款专用等方面进行项目监督；再次要搞好社会监督，要利用社会中介机构加强对财政支农资金使用的审计监督，定期对大型工程项目进行专项检查。总之，通过多方位监督，确保财政支农资金使用合理，效益提高。

　　3、要试行“四制二书一会签”制度。加强财政支农项目的管理，提高财政资金的运行质量，是各级财政部门的重要职责，因而需要试行“四制二书一会签”制度。其主要内容为：一是“四制”，即：项目责任制，就是项目所在的乡镇要明确一名主要负责人为项目责任人，并由项目责任人将项目分解成若干个子项目，落实到具体人员身上，从而组成了工作专门班子，与项目工程所在有关村签订责任状，明确责任和目标；项目招投标制，就是对金额超过一定额度*的重点骨干工程或财政支农项目需要购置物资的实行公开招投标，与中标单位签订工程承包或物资采购合同，明确建设任务、质量标准、工期、价格等，最大限度节减财政支农资金；质量监督制，就是财政部门根据当地支农项目或工程的实际，规定由同级业务主管部门负责对项目或工程的监督，采取巡回跟踪检查，及时发现问题，及时纠正。若有重大质量问题，则责令立即返工整改，否则有关业务主管部门将承担一切责任；竣工验收制，就是各级财政与同级业务主管部门组织有关技术人员，按照工程规划、计划工程量等，进行实地验收。二是“二书”，即：验收结果鉴定书，就是有关部门组成的项目（工程）技术验收组对财政支农项目或工程验收合格后，分别项目（工程）计划建设任务，按照验收情况，如实签署验收结果鉴定书；财务决算书，就是根据验收结果鉴定书，对照计划的财政支农资金扶持标准，按完成的工程量，办理财务决算书。三是“一会签”，即：财政支农资金拨付会签，就是根据上述“四制二书”的要求，办理财政支农资金拨付会签手续。

　　（二）明确思路，突出重点，坚持分类分级管理原则。今后五到十年，是我国经济和社会发展的极为重要的时期，特别是我国加入世贸组织后，农业和农村经济的发展，既面临着前所未有的机遇，也面临着严峻的挑战。因此，我们财政支农工作就要做好：

　　1、要明确财政支农工作的改革思路。根据党中央、国务院关于加强农业和农村工作的方针政策和建立公共财政框架下的财政支农新体系的要求，今后一个时期财政支农工作的改革思路可归纳为：以江泽民总书记“三个代表”的重要思想为指导，按照“比重适当，集散有度，收支合理，使用得当”的公共财政十六字方针，适应建立社会主义市场经济体制和转变财政职能的要求，以“绩效预算*”为基础，以“分级扶持”为原则，逐步建立支出结构合理，供给范围明确，预算级次清晰，保障能力增强，预算安排科学，预算执行均衡，资金到位及时，项目管理规范，监督检查得力的财政支农支出新体系，更好地促进农村经济和社会事业的发展。

　　2、要突出财政支农工作的重点。本着“有所为，有所不为”的原则，确定财政支农资金的投向重点是市场调节不了和调节不好及政府投资的公共需要方面。因此，财政支农资金的投向重点可界定为：农业基础设施建设、农业科研和农村教育、治理和保护生态环境、对农村贫困地区的支持、关系国计民生的重要农产品项目建设、农业救灾和农村救济等方面。各级财政部门可根据当地党委、政府对农业和农村经济发展战略，确定具体的财政支农资金投向重点。

　　3、要坚持分类分级管理的原则。一是建立公共财政框架下的财政支农新体系，按支出性质可分为以下五大类：①设施性投入，就是对江、河的治理和农业水利等基础设施的建设、维护所投入的资金。它包括大江大河的治理、大型农田水利设施等工程的建设和行政区域内骨干河道的治理、各种类型的山塘、水库维护维修及农业综合开发中的基础设施改造等；②生态保护性投入，就是对自然、农业生态环境起着保护性的投入。比如绿化造林、珍稀动物保护、水土保持、海洋资源保护等；③减灾防灾性投入，就是对各种灾害性的防治所投入的支农资金。它包括对灾害性天气的中长期预报、动植物防疫检疫和卫星遥感、人工降雨、抗旱防汛、沙尘灾害的防治及农业病虫害、牲畜疾病的治理等；④科教性投入，就是对支农生产起着先导性的科学教育作用的投入。它包括农业的科学研究、传统农业技术的改造和提高、现有农业科技成果的推广应用、国外成熟农业科学技术和成果的引进以及农民科学技术素质的培训等；⑤其他支农支出，就是以上五大类除外的其他支农支出；二是在分税制财政体制下，要改革现行财政支农资金按条分配、分块管理的办法，根据“分级扶持”的原则，对财政支农支出范围重新进行具体的明确和细化。要按照事权与财权相结合的原则，明确各级财政的支农范围和项目，分清各级的责任。要进一步划清支出级次和体现各级的管理与决策，坚持“谁决策，谁投资”和“分级扶持”的原则，达到明确支出范围、净化支出内容、界定支出级次的目的。同时，要明确财政与业务主管部门及其他相关部门的职责，财政部门负责支农资金的统一管理，各业务主管部门的职能和所负责规划管理的支农项目的范围、内容要不交叉、不重复；对工程项目具有综合功能的，各业务部门之间的拼盘项目，要由财政部门对项目总投资进行分解落实，各业务部门要根据落实的拼盘资金指标的额度要求，统一安排资金，确保项目资金足额到位，各业务部门的资金投入不能突破投资总额。从而做到既要调动各部门工作积极性，提高工作效率，又互相协调和监督，避免重复投资和资金浪费。

　　（三）勇于探索，深化改革，实行集中核算报账管理。在构建公共财政新框架的改革洪流中，各级财政部门要从单纯为政府服务向社会服务的理财观念转变，从传统财政向公共财政转变。坚持以民为本，牢固树立“为民、利民、富民”的思想，加大财政支农力度，勇于探索，真抓实干，着力解决农民想办而办不到、想做而无法做的公共事业，更好地为“三农”服务，要把财政支农工作作为财政部门为实现好、维护好、发展好广大农民根本利益的具体行动来抓，切实做好“改革”的文章：

　　1、要改革财政支农资金的预算编制方法，推行零基和绩效预算。财政资金的有限性和支农资金的特点决定，在财政支农支出预算编制形式上，由过去按资金用途和支出项目分类编制，改为按部门、分项目或分工程编制。在预算编制的方法上，由过去的“基数增长法”，改为“零基预算”和“绩效预算”并举的预算编制方法，进一步集中有限的支农资金，确保对重点项目的投入。在编制内容上，由过去的预算内、预算外收支分别编制、分别执行，行政、事业经费和基建支出、支农支出分别核定、互不衔接改为综合预算。在编制时间上，提前到每年度的第三季度编制下年度的预算，以确保资金及时到位。在支农资金的安排上，要根据项目执行的效果、效益情况，安排财政支农资金，提高资金使用效益。

　　2、要推进财政支农资金使用改革，全面实行集中核算报账管理。为体现财政支农资金专户应有作用和解决资金使用上的乱支滥用及不同程度地存在损失浪费等问题，有必要进行财政支农资金使用改革，按照“三不变*”的原则，实行集中核算报账管理：一是对不具有法人资格而只涉及到农民个人的基地项目和养殖业、种植业及加工业的，无论额度多少，只要凭验收结果鉴定书，填列《支农资金拨付会签单》交由财政与同级业务主管部门会签后即可拨付到所属乡镇财政。二是对在一定额度以上通过招投标的重点骨干工程，凭验收结果鉴定书和财务决算书，填列《支农资金拨付会签单》交财政与同级业务主管部门会签后，财政部门将支农资金拨到会计核算中心集中核算。三是对在一定额度以上通过招投标的支农项目需要购置物资的，凭物资采购合同，填列《支农资金拨付会签单》交财政与同级业务主管部门会签后，财政部门将支农资金拨到政府采购中心。四是对不实行承包的工程项目，只要填列《支农资金拨付会签单》，附有经办人、项目单位分管负责人签字的原始发票，交财政与同级业务主管部门会签后，最后经项目主管部门行政负责人签署意见，由主管部门的财务主办送会计核算中心集中核算。