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GRP与优化税收征管结构

来源: 潘力 王瑞业 陈彤 编辑: 2006/11/20 09:27:24  字体:

  内容提要: ERP(Enterprise Resource Planning.企业资源计划)系统是一种在企业管理中被广泛应用,并被国际上所公认的新的管理系统。它的秘诀在于其先进性、系统性、规范化和程序化。本文大胆设想,力求吸收该系统的先进和科学之处,应用到税收工作中去,勾画出税收征管的ERP 系统,即 “GRP”(Government Resource Planning,政府资源计划)系统,以利于税收征管结构的优化,税收征管质量的提高。

  关键词:  政府资源计划系统  税收GRP  征收管理  稽查审核

  一、 ERP概念的提出和GRP概念的建立

  ERP(Enterprise Resource Planning.企业资源计划)管理系统,是美国 GARTNER GROUP 于1990年初提出的。其确切定义是:以市场和客户需求为导向,以实行企业内外资源优化配置,消除生产经营过程中一切无效的劳动和资源,实现信息流、物流、资金流、价值流和业务流的有机集成和提高客户满意度为目标,以计划与控制为主线,以网络和信息技术为平台,集客户、市场、销售、采购、计划、生产、财务、质量、服务、信息集成和业务流程重组(BPR,Business Process Reengineering)等功能为一体,面向供应链管理(SCM.Supply Chain Management)的现代企业管理思想和方法。

  ERP把客户需求和企业内部的制造活动以及供应商的制造资源整合在一起,形成企业一个完整的供应链(Supply Chain)。其核心管理思想主要体现在以下三个方面:1.对整个供应链资源进行管理;2.精益生产、敏捷制造和同步工程;3.事先计划与事前控制。

  ERP系统的主要作用表现在以下四个方面:1.系统运行集成化,软件的运作跨越多个部门;2.业务流程合理化,各级业务部门根据完全优化后的流程重新构建;3.绩效监控动态化,构建绩效系统及时反馈和纠正管理中存在的问题;4.管理改善持续化,企业建立一个可以不断进行自我评价和不断改善管理的机制。

  由此可见,ERP系统的本质就是对一种系统权力的再分配。笔者认为:政府的公共管理同样是一个系统工程,在履行管理职能的同时同样存在系统权力再分配的问题。把ERP在企业管理中权力再分配的管理思想和科学方法应用到政府工作权力的再分配中去,借鉴其先进的权力再分配形式和管理经验,实现资源的合理配置,必将会对政府行为的规范、职能的实现、效能的提高、形象的树立起到不可估量的作用。我们把这样的一个过程称之为“GRP”(Government Resource Planning,政府资源计划)。

  我们设定的税收GRP系统,追求的是税收利益的最大化。其核心和指导思想就是“依法治税,从严治队”,优化税收征管结构,强化科技管理,规范执法行为,加强执法监督,为纳税人创造一个平等竞争的税收环境,防范和杜绝腐败现象的发生,建立起高度信息化、适应经济发展专业化、现代化的税收征管体系。就是在对税收各环节职能进行科学分工的基础上,对权力、职责进行科学的分配和定位,达到分工科学、职责清楚、程序规范、配合密切,实现税收工作的高效率、低成本。通过这样的一个GRP税收管理体系的建立和实施,切实把各项税收征管工作落到实处。

  二、 关于对征收、管理、稽查权利的再分配

  参照ERP管理系统对权力的分配方法,结合目前的税收工作实际,我们把税收GRP管理系统划分为征收管理、稽查、审理三个主要部分。参见图一。

  这三个部分包含了税收征管工作的全过程。之所以对税收征管各环节的要素进行如此划分,把审理作为一个单独的环节,把征收和管理整合在一起,是因为我们认为,税务部门是一个执法部门,并且是一个拥有大量税收执法权的综合职能部门。在目前的税收征管中,由于对税收征收管理和税务稽查的执法行为缺乏有效的监督和监控,执法随意、执法不严、违法不纠的现象时有发生,败坏了税务机关的形象和声誉。为了提高执法水平,保护纳税人的合法权益,有必要由一个专门的机构负责对税收执法行为进行监督和监控。

  之所以把征收和管理结合在一起,是由两者之间那种联系紧密、空间最小、你中有我、我中有你、相互影响、相互依存的关系所决定的。我们既不能人为地去拼凑,也不能人为地去破坏和拆散,那样只会对整体税收工作不利。征收和管理同为税收GRP系统的基础,它的大量数据的来源构成了税收GRP系统的数据库,为稽查选案和其他后续工作创造了必要的条件。稽查作为对征收管理工作成果的检验,肩负着打击偷、逃、骗税行为的职能,是税收工作的内部天然屏障。审理作为对上述两环节执法行为的监督和监控,负有规范税收执法行为、维护税法尊严、保护征纳双方合法权益、改善税收公平竞争环境的使命,是税收工作的外部天然屏障。

  三、关于征收管理功能的运用

  (一)税务登记管理

  户籍管理是整个GRP模型的基础,是系统中贮存的最原始的数据。因此,搞好户籍管理对于建立及有效利用GRP系统显得尤为重要。户籍管理是对纳税人行为运动过程的一种状态反映。我们对建立GRP系统户籍管理的建议是,借助于工商部门、银行等其它管理机关动态资料,实现纳税人数据的动态共享,以便从多个渠道对纳税人的状态进行实时监控。

  对已在工商管理部门注册,但没有及时办理税务登记,且没有纳入税收管理的纳税人,可以通过税收征管软件、网络的传递,告知具有管理职能的部门进行实地查验和督促纳税人及时办理税务登记,避免漏征漏管户的产生。

  (二)纳税申报、票证管理

  建立GRP系统,首要考虑的是系统主要处理的是什么?我们认为,系统处理的依据和建立的基础是企业的纳税申报数据和财务数据。纳税人的诚信是数据真实性的保障。税收体系的GRP,应以准确、完整、及时收集纳税人的有关税务信息,正确分析和评估以上数据,及时纠正纳税人不正确的纳税行为为重点。

  纳税申报是进行税收GRP管理系统的源泉。它的真实性直接关系到GRP管理系统对数据应用的可靠性。因此必须尽可能地采集到纳税人数据的最大值,以最大限度地对纳税人纳税情况进行分析和评估,满足后续工作的需要。我们必须先设定纳税人的纳税资料是真实的,然后在分析和评估中鉴别真伪,否则建立GRP管理系统将缺乏必要的数据支持。

  针对目前我国公民税收法治观念淡薄的实际情况,除大力提高公民的纳税意识外,应尽量采用一些监控手段努力争取实现税收的公平化。一是应进一步完善现有的企业申报数据内容,要求尽可能地涵盖企业的主要财务指标,以便对企业的经营活动做出准确的纳税评估; 二是对于有大量现金收入的纳税人,在纳税申报环节,应尽可能地采用税控系统,以此来控制纳税人的现金流量和收入情况;三是对于其它纳税人,可结合纳税人使用的财务软件,配合相应的纳税申报软件并用。在征收环节掌握纳税人的税收动态的基础上,根据选定参数进行定量和定性分析,然后将评估结论传递给稽查环节使用。征收环节对稽查、审理环节返回的信息,结合纳税人日常的纳税情况,对纳税人实行分类管理(如对增值税一般纳税人进行A、B、C分类管理),从而有针对性地在票证发售、纳税辅导等方面进行重点监控和强化培训,以减轻管理部门的工作压力。另外对于税控设备和税收申报软件,应制定一个专门的技术标准,委托一个专门的认证机构来承担,以控制数据格式的统一,提高税收征管软件的使用效率。

  四、关于对稽查职能的外部分离

  目前,税务稽查部门集选案、查案、定案、结案于一身,很难保证选案细、查案严、定案准、结案公。由于各环节同在稽查局内部,可能几个环节同属于一个行政领导,极易产生案件的选取、稽查、审理和执行过程中的不规范问题。据有关资料显示,1996年~1999年全国税务机关稽查出来的偷逃税案件中,补税与罚款总额为1628亿元,其中罚款仅为114亿元,处罚率不到10%.对涉税案件处罚力度过轻,使得税务稽查的威慑作用被大打折扣。

  根据GRP系统的理念,把稽查的两个环节进行外分离,建成一个对稽查及其他税收执法环节税收执法行为相互监督、相互制约的GRP税收执法监督系统。

  采取上述外分离的办法,把稽查的选案从稽查局内部分离出来,由征收管理部门或信息中心承担选案职责,可以使选案更加现实和客观。只要能够设定合理的选案需求,征收管理部门或信息中心完全有条件和能力根据掌握的大量信息源进行选案。征收部门或信息中心负责选案,稽查部门负责实施。稽查部门对选案户不能实施稽查的,必须将情况反馈征收部门,并说明理由。对应查不查的,要按有关规定追究执法责任。由征收部门或信息中心进行选案,是因为征收部门或信息中心是税收数据来源的源头,是税收数据的采集部门和加工部门,其资料具有可靠性和权威性。尤其是信息中心很少跟纳税人进行正面接触,在选案中不带任何观点和框架,可以使选案更具有客观性和公正性。

  五、关于对审理职能的定位

  审理部门是一个监督部门。审理的主要职责是对各项税收执法行为进行认定、监督和监控,保证税务机关执法的公正性和纳税人的合法权益。把审理职责从征收管理环节和稽查局分离出来,由一个专门的部门来承担审理职责,可以使税务违章案件的处理和处罚更加公正和公平。审理部门在适当的时候介入到税务违章案件中去,对征收管理、稽查部门移送的税务违章案件,依照国家的税收法律、法规、规章、税收政策规定进行审理,可以保证在案件处理上的事实清楚、证据充分、定性准确,运用法律、法规得当。对稽查查补税款数额较大或其它难以定性的重大疑难案件,由审理部门提出初审意见,报审议委员会进行审理定性。这样做可以避免税务违章案件处理中显失公正现象的发生,避免行政复议案件的变更和行政诉讼案件的败诉。同时,在对选案和审理进行外部分离的基础上,对稽查案件的复查也应实行外部分离。建议把税务违章案件的复查从征收管理、稽查环节分离出来,由审理部门统一组织。这样可以保证复查质量,便于把执法责任追究落到实处,促进征管质量和稽查水平的提高。

  六、系统架构讨论

  如图二所示,目前运行中的税收征管体系基本上呈现金字塔形结构,因而部门之间缺乏联系和配合,征管、稽查的执法权缺乏监督和制约。

  根据GRP(政府资源计划系统)思想,可以将税收GRP管理系统设计成网状结构。征收管理、稽查、审核三部分互为交叉、互为能动、相互依赖、相互制约,必将对规范税收执法行为、提高行政效能、促进依法行政发挥作用。这样的结构可以保证每个模块的权力都在上级模块的监督之下,这样的监督不再是平时敷衍了事的考核和定期的检查,而是根据在管理软件系统中设定的考核监督和检查流程一步一步传递给上一级(如现在实行的“征管七个率”的考核),从而真正把税收工作落到实处。如图三所示。

  ※  区县级的“征收管理”模块可以根据经济发展的水平,打破按照行政体制划分征收范围的旧框架,设立统一的征收管理中心。

  总之,一种新的税收征管模式,不可脱离实际情况而要求高度统一,也不能脱离经济的发展现状和条件一蹴而就,更不能忽视法制化建设而过分强调体制的构建。只有注重吸收其它行业先进的管理思想和理念,注重法制化建设和专业人才的培养,注重权力的制衡和相互监督机制的建设,从实际出发,因地制宜,勇于创新,大胆实践,才能收到理想的成效。征管模式的改革应该是一种宏观性的运筹,如果它能优化征管结构,实现资源的合理配置,促进税收征管水平的提高,就可以称之为一种好的模式。而这种模式一旦被人们所认知,便具有了推行价值。

  参考文献

  (1)张庭宾、郭开森《联想ERP,权力透明化革命》,《21世纪经济报道》2001年7月16日。

  (2)何金元《计算机网络在税收征管中的应用与完善》,《税收经济研究》 2001年第2期。

  (3)石景才《税收征管改革:加速信息化,提高征收集中度,强化管理》, 《中国税务》2001年第1期。

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