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物业税制建设应当统筹规划分步实施

来源: 涉外税务·李林根 编辑: 2006/08/30 09:26:44  字体:

  改革现行房地产税制,构建适应我国经济发展要求的物业税制已迫在眉睫,这一点已在我国的决策层、理论界、财税部门及社会有关方面达成共识,并已写进了党的十六届三中全会的决议。自古以来,土地和房屋就是人们最重要的生产和生活资料,也是重要的财产形式,被视为财富的根源,社会稳定的基础。物业税(又称房地产税)已是一个全球性的为世界多数国家普遍开征的税,特别是在许多经济发达国家,物业税收入已经成为地方政府财政收入的主要来源。笔者认为,改革现行房地产税制建立物业税制,应当统筹规划,分步实施。

  税制改革不仅涉及税制本身的优化问题,而且与改革所面临的宏观经济环境紧密相关,既不能太超前,也不能太滞后,必须充分适应经济发展,又要促进经济发展,物业税改革也不例外。

  有鉴于此,在当前这样一个经济转型,市场经济逐步完善的过渡时期,建立物业税制应当统筹规划,分步实施。

  物业税建设涉及面广,要解决的问题既多又杂。它对房地产市场的健康、稳定持续发展,甚至对当前和今后一个时期我国宏观经济健康稳定发展都会产生重要影响;物业税制建设对财政收入和税制格局的变化,对地方税体系的建立和完善,对居民收入分配的调节,缩小贫富差距,对促进房地产的有效合理使用,对建立资源节约型、环境友好型社会都将产生较大而深远的影响。物业税制建设不仅要研究解决税权、税负、税费合并问题,还要研究解决征税范围(包括纳税人和征税对象)、计税依据、税率、减免税等税制问题,同时要研究解决物业税征收管理方法及配套措施,以确保物业税各项政策得到正确贯彻执行,不断提高物业税征收率问题。

  物业税制规划和建设应当首先贯彻党的十六届三中全会决议提出的“简税制、宽税基、低税率、严征管”、“稳步推进税收改革”的原则;其次要贯彻“税制统一、税权下放、调节收入、节约资源、便于征管”原则。物业税制建设的目标应当是:将物业税制建设成国家税制体系中的重要税种,地方税体系中的主要税种,省以下地方政府财政收入的主要来源(超过50%),能发挥聚财和调节分配的税收职能作用,促进房地产市场持续健康稳定发展,提高房地产有效管理利用水平,节约资源,保护环境,既能与国际财产税制相衔接,又符合中国国情的税制。

  物业税制建设的方法应当是研究规划,制定方案,进行试点,改进完善,全面施行。研究规划,就是要动员和组织财税理论界、财税部门、政府土地房屋管理部门和社会上关心物业税制建设的人员对物业税制建设中的问题从理论上、实践上进行研究,先做出总体规划,在此基础上对各个阶段要解决的专题问题进行专门研究。提出几套方案;制定方案,就是综合备方案的优劣制定一套比较可行的方案;进行试点,就是将上述方案选择部分地方进行试点,对试点方案进行检验;改进完善,就是根据试点的情况对试点方案进行修改、完善;全面施行,就是将通过试点修改和完善的方案在全国推广施行。推广试行也可先大城市及郊县,后中小城市及郊县、乡镇、工矿区,再到其他县、镇及农村。

  物业税制建设的步骤应在统筹规划的基础上,综合考虑改革的轻重缓急、难易程度、国家宏观调控要求,社会各界及房地产拥有者和使用者对房地产税制改革的接受程度等各方因素,科学安排改革的步骤:

  在税费的合并方面,目前,房地产涉及的税种有交易环节的营业税、城建税、印花税、契税、土地增值税;收益环节的企业所得税、个人所得税;保有期间的城市房地产税、房产税、城镇土地使用税。在收费上有税务部门征收的教育费附加以及规划,国土、建设部门征收的有关费用。物业税制建设在税费合并方面可以分四步走:

  第一步,合并房地产保有期间的税种,将内外税种合并,房屋和土地税种合并,即把城市房地产税、房产税、城镇土地使用税合并建立新的物业税。

  第二步,在第一步建设到位并正常运行一段时间后,将房地产交易环节的部分税种并入物业税,即将契税、土地增值税、印花税并入物业税,增加物业税收入规模,提高物业税收入在地方财政收入中的比重。

  第三步,在第二步改革到位并正常运行一段时间后,将国家对房地产交易等行政事业性收费并入物业税(包括教育费附加),进一步扩大物业税收入规模,使物业税成为地方政府财政收入的主要来源。

  第四步,停征房地产交易环节的营业税、城建税,或降低房地产交易环节的营业税、城建税税负,适当提高物业税税率,鼓励房地产流通,促进房地产市场发展,提高房地产利用率,减少空置房屋,节约土地资源。通过税费合并,达到整合税种、规范税制、稳定收入的要求,使物业税成为地方税体系中的主要税种。对物业经营所得征收的所得税是否并入物业税应当慎重研究,笔者意见是不拟将所得税并入物业税。因为,所得税是对物业经营所得的征税,有所得则征,没有所得不征,所得多多征,所得少少征,以物业税取代所得税,不利于发挥所得税的职能作用,不利于多环节调节收入分配、公平税负。物业保有期只有对外经营才有所得,如果把物业经营所得征税并入物业税,那么,对物业经营收入征收的营业税、城建税等是不是也应并入物业税,这样就混淆了物业保有和经营不同税收的性质作用,是不可取的。

  在扩大征税范围方面。这里说的物业税征税范围包括物业税纳税人的范围和物业税征税对象的范围,以及物业所在区域的范围。现行房地产有关税种纳税人范围,是指在城市、县城、建制镇和工矿区拥有房地产的单位和个人。对行政事业单位房产和居民自行居住用房产免征房产税。物业税的征税对象范围主要是指征税区域范围内的土地和房产。物业税的地域范围是城市、县城、建制镇和工矿区。物业税制要发挥其聚集财政收入和调节分配的职能,就必须在现行房地产税制基础上扩大征税范围,增加征税覆盖面,以达到宽税基的要求。在物业税制建设过程中,应当考虑实际情况,逐步扩大征税范围。扩大征税范围也可考虑分三步进行:

  第一步,取消现行房地产税对事业单位拥有的房地产和居民个人拥有的别墅等少数高档住房的免税优惠,征收物业税。从税收上配合国家宏观调控,控制建造别墅等高档住宅,提高高档住宅保有期的成本,节约土地资源,调节部分收入。

  第二步,在第一步成功实施的基础上研究扩大对居民拥有普通住宅的征税问题,进一步缩小减免税范围,按照低税负的原则确立居民普通住宅的税负,同时使物业税收入规模得到扩大。这一步改革,要慎重处理好改革、发展、稳定的关系,要在大多数居民有负担能力、能承受、能理解的前提下进行,不能操之过急,不能因改革影响稳定,影响房地产市场发展。

  第三步,实行由城市到农村的改革。把物业税征税区域从城市扩大到农村,这是由于一方面随着城市化进程的加快,城市在向农村延伸、扩展,卫星城镇在增多。另一方面,随着人们生活水平的提高更加注意健康和环保,农村的度假村、别墅和其它商品房将迅速发展,如对农村房地产不征税,将不利于节约土地资源和环境保护,不利于农村公共设施的建设,不利于统筹城乡协调发展,不利于社会主义新农村建设。

  物业税征税范围在由城市向农村扩大的过程中,要稳步进行。农村、农民、农业问题不仅仅是经济问题,更是重大的政治问题,物业税范围扩大到对农村房产和土地征收,要坚持不能增加绝大多数农民的负担,不能增加农民种植业、养殖业成本,不能影响社会主义新农村建设的原则。因此,物业税征税范围扩大到农村,也应分为三步进行:

  第一步,把物业税征税范围首先扩大到大城市郊区。因为这些大城市郊区房地产已发展到了相当的规模,房地产市场较为活跃,房地产价格到了一定的水平,郊区农民较为富裕,有一定的负担能力,加之宏观上要求对这些城市房地产市场进行调节,这些城市也是当前房地产宏观调节的重点。

  第二步,将物业税改革由大城市郊区扩大推广到中小城市郊区和旅游风景区及周边地区,通过这一步改革扩大物业税规模,增强中小城市的财力,促进中小城市公共设施的建设。

  第三步,由地方政府根据区域内房地产发展规模和房地产市场发展情况,综合考虑调节收入、节约土地资源等多种因素,确定物业税进一步扩大的区域。在这一步要慎重研究对农村哪些土地和房屋应当征税,对农村房地产征收物业税要与各地农村房地产的发展规模和市场发展相适应,要综合考虑农村、农民、农业问题,要有利于农村农业发展,合理界定农民拥有房屋征税范围。

  在改进和完善计税依据方面。计税依据有多种选择,包括房地产建造原价、净值、租金、评估价或房屋土地的面积等。评估价一般又包括市场交易平估价、重置成本评估价、市场收益评估价等,我国房产税和城市房地产税计税依据为房屋建造原价,对用于出租的房屋以租金收入为计税依据,土地使用税的计税依据为土地使用面积。将现行房产税、城市房地产税、城镇土地使用税合并建立新的物业税后:

  第一步,不论房地产是否出租还是自用,均以房地产原价为计税依据,对土地也不再另按面积征税。这样做继承了现行房产税对自用房产的征税办法,尽管不尽合理,但简便易行,征收成本较低。

  第二步,要有计划、有步骤积极研究探索按评估价征税问题:

  一是要总结当前模拟评税试点经验,不断完善模拟评税办法;

  二是要学习借鉴国际上一些好的做法,根据各地不同情况和房地产不同类别,确定房地产价格的评估程序、方法和标准;

  三是明确评税主体及评税主体在确定房地产评估值中的地位、法律效力及相关职责。房地产价值评估是一个专业性、技术性非常强的工作。

  目前世界各国和地区在征收房地产税时,对房地产价值的评估主要有两种做法:

  一是由税务部门直接评估并按自行评估的房地产价值征收房地产税,如美国、香港等。

  二是由国土房产管理部门或由其委托中介机构——房地产专业评估机构进行评估,由土地房屋管理部门审核确定房地产评估价值,税务部门不从事房地产价值评估工作,直接依据土地房屋管理部门审核确认的房地产评估价值征税,如澳大利亚、新西兰等。

  从我国现行体制来看,拟采用第二种做法来确定评估主体。这是因为,税务部门直接进行房地产价值评估需要成立专门机构,招聘房地产评估和信息技术专业人才,还要直接收集房地产市场信息,据了解,香港对房地产物业征收的差饷税由差饷署征收管理。差饷署直接隶属于财政司,是与香港税务局平行的独立单位,现有人员900多人,高峰时达到1300多人,而香港税务局也只有2000多人。我们在现行情况下要成立专门的机构管理房地产税,或在地税部门成立专门机构进行房地产价值评估难以做到,而地税部门就现有人员数量和素质都不能胜任房地产价值评估工作。因此,由国土房管部门或由其委托房地产评估专业机构评估房地产价值,然后由政府土地房管部门审查确认房地产评估价,税务部门依据这个评估价征收物业税,比较符合精简行政机构和人员的要求,使评估工作市场化、社会化,这种方法不惜为一种较好的方法。

  房地产价值评估机制等有关问题解决之后,我们就可以进行物业税计税依据改革的第三步,即在条件具备的地方,按房地产评估价值征收物业税,使税收的增减与房地产价值的升降成正比,房地产税制更加公平、合理。

  物业税制建设上述几方面及其他方面,不是互相割裂的,而是互相联系的,各方面改革可以综合考虑,同时推进。如第一步可在归并房地产保有环节税种的同时,统一物业税计税依据,不分内外资,也不分自用还是出租,物业税统一以房地产的原值为计税依据,并同时把物业税的征税范围扩大到事业单位和部分大城市的高档住宅。

  总之,物业税改革应当动员各方力量认真研究,制定一个物业税改革的5-10年规划,有计划、有步骤地推进,做到每年往前推进一小步,三年一大步,用八至十年时间建成一个税制完善、管理科学、税源稳定、收入规模较大、在国家税制体系中有重要地位的物业税,并使之成为地方政府财政收入主要来源,地方税体系中的主要税种。

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