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对建立税源风险管理科学体系的探索

来源: 王克胜 编辑: 2008/08/12 08:17:12  字体:

  风险管理是20世纪初兴起的研究风险发生规律和风险控制技术的一门新兴管理学科,它是指各经济单位通过风险识别、风险估测、风险评价,并在此基础上优化组合各种风险管理技术,对风险实施有效的控制和妥善处理风险所致的后果,期望达到以最少的成本获得最大安全保障的目标。

  一、在税源管理中引入风险管理的现实意义

  引入风险管理理论强化税源分类分级管理,是贯彻总局大力实施科学化、精细化管理,提升税源管理水平的有益尝试。省局周苏明局长在2008年全省国税工作会议讲话中明确提出了:税收工作要注重借鉴和运用国际先进管理理念和经验,把握规律,勇于创新,进一步提高税收征管质量和效率。要借鉴运用税收遵从风险管理理论,以对税收风险点的分析、识别、排序和应对为重点,进一步深化税源联动各环节管理,提高联动工作效率。

  因此,在当前人少户多矛盾依然突出、执法风险和管理风险依然较大的情况下,改变以往对税源无差别的户管方式,按照税收风险度对企业进行分类分级,明确各级税源监控的标准、范围及要求,按照风险级别排序采取有针对性的税源监控措施,合理地配置税收管理资源,将有限的管理资源用到最需要、最增值的地方,尽量减少无明确目的巡查、调查,这对于不断提高税源管理的针对性和有效性,最大程度地减少税收征管风险,提高管理能效,都具有十分重要的现实意义。按照税收风险级别实施转变。

  二、要以防范税源管理风险为中心,建立职责分明的部门联动机制

  遵循风险管理理论程序,寻找风险点和风险源应作为实施风险管理的首要环节。依托信息系统,拓展一户式信息,将纳税人提供的信息按纳税申报信息、发票使用信息、产能信息、资格信息等进行分类,从纳税人个性特征、所处行业、企业规模、历史表现、经营环境、管理水平等方面进行识别,人机结合确定各风险行业、风险企业和风险指标。各税源管理部门要针对发布的风险信息,运用完整性、逻辑性、配比性、波动性、类比性等分析方法强化风险企业的动态的监控,实现对纳税人税收风险的防范、控制和化解。要通过明确风险管理各部门、各环节的工作职责,完善风险联动管理机制,不断提高部门间协同运作能力,逐步形成税源税基控管合力。

  风险分析部门:要关注风险特征的识别、采集和相关信息的交换工作,逐步在监控决策系统中建立体现各税种、各专业管理要求的风险特征库;适时发布各税种风险分析的重点,对已发布的分析指标进行优化和完善,提高税收风险分析的针对性和指向性,不断提高各级管理层的税收风险预警、预报能力。

  风险管理部门:要按照税收风险度强化税源分级分类管理,根据控管对象和税源分布特点,明确各级重点税源监控的标准、范围及要求;要完善管事制基础上的户管形式,合理分解税收管理员职责,科学界定税收管理员在税源管理中的岗责要求;要从无差别的户管方式,向按照纳税信誉等级和税收风险级别实施有针对性的税源监控转变,尽量减少无明确目的巡查、调查,形成以综合调查为主、专项调查为辅的实地监控机制。

  风险处理部门:要采取多种组织形式,根据风险级别,实行分级专业化评估;同时,要通过不断充实丰富评估分析指标体系和行业模型,通过部门间的整合,逐步形成覆盖多税种的评估分析指标体系和评估模型,进一步提高联动评估的准确性。

  此外,要充分发挥税务稽查“以案促查、以查促管”的作用。充分运用税收分析、税源监控和纳税评估反映的异常信息、偷骗税线索,作为选案的重要来源,认真落实稽查建议制度和案例分析制度,使征管部门及时掌握违法动向,堵塞征管漏洞,促进税源管理质量和效率的不断提高。

  三、要以科学规范操作为保障,构建层次清晰的风险管理体系

  防范税源管理风险,就必须对辖区内企业按照税收风险管理的流程实施行业分类管理,对纳税人履行纳税义务过程中出现的引发税收风险的各种因素进行识别,科学评定纳税人风险度,并根据不同风险度和风险形成的情形,采取相应的风险处理措施,实行差别化管理。税收风险管理过程分为信息采集、风险评估、风险处理和管理效果四个环节。

  1、信息采集:在信息采集环节完成各类风险信息的归集和分析,找出可能带来税收流失的关键因素。主要包括下列工作:

  首先,对纳税人的各类信息加以归集,主要有:①、纳税人税务登记的基本情况,包括:各项核定、认定、减免退税审核审批情况,纳税人申报纳税资料,财务会计报表以及税务机关要求纳税人提供的其他相关资料等;②、税收管理员巡查台账信息,包括:企业生产经营规模、产销量、工艺流程、成本、费用、能耗、资金周转、货款的回收、产品(商品)的库存、物耗情况等各类与税收相关的数据信息;③、省市局发布数据信息,包括:宏观税收分析数据,行业税负的监控数据以及各类评估指标的预警值等;④、从第三方获取不对称信息,包括:财政、地税、工商、海关等政府相关部门以及金融机构、行业协会的经济数据信息以及本地区的主要经济指标、产业和行业的相关指标数据。

  其次,对归集的信息,从静态指标和动态指标两个角度进行分析,寻找和识别对税款流失构成影响的各类风险因素,定期在分局内网发布信息分析结果,指导各部门制定巡查、评估、监察工作计划。静态指标指纳税人相对较稳定的特征类信息,主要包括个性特征、信用记录、经营环境、优惠资格、管理水平等具体指标。动态指标是指随纳税人的生产经营变化而动态变化的财务税收指标。包括纳税人的生产、经营、财务所涉及的与税收管理直接相关的各种指标。如税负、利润率、原材料耗用、废品产出、单位产品能耗定额、营运能力以及发票使用情况等。

  2、风险分析。风险分析主要是根据上述采集信息,采用定性分析方法和定量分析方法,完成对纳税人风险指标的风险确认和风险度的量化定级。(1)、定性分析方法,是在对税负、利润率等财务税收指标进行分析时,从完整性、逻辑性、配比性、波动性、类比性五个方面展开分析。如,通过配比性分析,分析纳税人涉税指标及其变动,以及与之相关的指标或变动情况是否配比。如收入与成本是否配比、申报数据与实际生产能力是否配比等,从数据的内在应有规律来分析纳税人数据信息的合理性,进而对涉税风险指标加以最终确定。(2)、定量分析方法。是通过采用“人机结合”的方法,建立一套相对科学合理的参照系数,对指标的风险程度加以量化。主要包括两个方面,一是基于统计的均值,如行业平均税负等;二是基于实地测定的理论值,如增值税基准税负、所得税基准利润率等。通过将纳税人账面的税负或利润率与基准值进行分析比较,根据对警戒值的接近程度确定风险值的大小。当然,风险系数还需要一个在实践中不断校验的过程。确定风险系数,应综合考虑地区、规模、类型、生产经营周期、税种等因素,考虑同行业、同规模、同类型纳税人各类相关指标的若干年度的平均水平,以使风险系数更加真实、准确。

  3、风险处理。风险处理是由各管理科所(股)根据评定的风险级别,在税收法律、法规的总体框架和要求下,采取针对性措施,实施对风险的核实、排除、控制和化解。对低风险信息采取常规管理,主要是指对纳税人宣传辅导、文书送达、信息采集以及评估约谈,让纳税人就风险分析中发现的疑点问题做出说明解释;中级风险信息采用实地巡查或评估,对风险分析发现的较大疑点问题进行现场核实;对高风险信息进行全面评估、税务检查,对纳税人生产经营和财务核算进行深入检查。总之,要根据纳税人风险级别的高低,对纳税人的影响程度和介入深度逐步增加,这样既节约管理资源,避免对所有纳税人平均使用管理力量,减少对纳税人的影响,又能建立起有效的风险防范体系,在提供优质涉税服务的同时,加大税收高风险的防范能力和打击力度,提高管理的针对性和管理资源应用的有效性。

  4、管理效果。根据风险处理的结果,标本兼治,通过采取有效管理措施,实现由排除风险点到控制风险源或治理风险面的转化,达到风险管理成效的最大化,实现对税源的长效管理。对不同风险的企业,通过制定企业管理办法、建立行业管理模型等进行重点监控,做到层层落实管理责任、监控目标和监控措施,实施动态跟踪、重点核查、行业评估。如:二分局在对海关完税凭证实行专项整治、查处多起接收虚假海关完税凭证抵扣案件后制定相关管理办法,以期实现长效管理;通过对铸造企业经营特点的典型分析,建立行业管理模型,有效地实现了对整个行业的税源监控;通过对接受虚假专用发票个案的查处,迅速启动风险预警机制,通过对相关认证报税海量信息的交叉比对,举一反三,实现了对系列案件的惩治,达到了查处一个震慑一片的良好效果。

  四、要以不断总结提炼为支点,建立风险管理体系的自我完善机制

  建立科学规范的税源风险管理体系不是一朝一夕的事情,不可能一蹴而就,还需要一个长期吸收和积累的过程,更需要一个思想观念的转变过程。

  1、注重加强对现代管理理论和方法的研究。要建立一套完整的在理论上站得住脚、在实践中作用显著的税收风险管理体系,必须要努力改变过多地依靠实践经验来制定管理措施和办法的现状,必须要加强对现代管理理论和方法的研究,汲取现代管理精华,形成税收管理体系强大的科学理论支撑。

  2、要逐步建立税收风险模型,搭建风险管理平台。要通过建立税收风险评估体系、风险评估模型,完善风险分级办法,将税收风险管理予以细化、深化、固化。通过搭建管理平台,不断提升税收风险管理的可操作性。通过找出衡量风险的最好方法,为科学计量风险、确定风险、监控风险创造条件,减少个人经验对税收风险评定的影响度。

  3、要加大第三方信息的获取,实现信息共享。目前由于信息不对称的矛盾依然突出,税务部门对信息的掌握程度远不能适应税收风险管理的要求,内部信息共享性不够、外部信息获取途径较少。这都亟需我们充分利用计算机网络系统建立信息资料库,通过不断扩大第三方信息的获取渠道,实现各类经济信息在税务部门内部的增值共享利用,不断提升税收风险分析的准确度。

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