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我国政府间税收竞争研究

来源: 编辑: 2009/05/27 12:01:29  字体:

  摘 要:在我国改革开放之前,由于一直实行高度中央集权的财政管理体制,地方政府没有自身的经济利益和税收权限,也就不存在政府间税收竞争。改革开放以来,我国各级政府逐渐形成了独立的经济利益,纷纷展开竞争活动,政治上的分权与财政上的让利使地方财政利益日益凸显。随着财政分权的逐步推进,尤其是分税制的确立,地方政府在财政支出上有了一定自主权,在取得收入上享有很大的自由裁量权,类似于西方联邦制国家的政府间税收竞争就应运而生了。税收作为国家收入的主要来源,也是国家实行宏观调控的一个重要经济杠杆。通过税收征管筹集财政收入,参与社会收入分配,可以缓解分配不公,促进社会公平;通过落实税收优惠政策,扶持社会弱势群体,可以推进社会进步,促进社会稳定和谐。因此,和谐税收建设直接关系到构建社会主义和谐社会的成效。税收竞争同样属于竞争行为,虽然有着特殊的表现形式、发生在特殊的竞争领域,但依然遵循同样的竞争规律。本文运用政府间税收竞争的一般理论,对我国政府间税收竞争问题进行研究,并提出规范我国政府间税收竞争的一些建议。具体而言包括以下几部分:

  第一部分:绪论。本选题的研究背景、研究目的和意义、文献综述。

  第二部分:政府间税收竞争相关理论解析。对政府税收竞争的内涵,分类及效应进行了分析。

  第三部分:我国政府间税收竞争现状分析。对我国政府间税收竞争的形成条件和基本框架进行了说明,并就现阶段政府税收竞争的表现形式进行了分析。

  第四部分:规范我国地方政府间税收竞争的对策。文章从政府职能、政府间财政关系、税收计划管理、税收竞争规制四方面提出了些意见。

  关键词:政府 税收竞争 分税制 税收计划

  第一章 绪论

  1.1 研究背景

  建国以来到80年代,我国主要实行高度集中的统收统支的财政体制,在这种体制之下地方政府的财政收入要上缴中央,财政支出由中央下放,地方政府既没有独立的经济利益,也没有可以运用的财权以吸引其他地区税源流入本地区。因此,在统一的财政中央集权制度下基本上不存在税收竞争问题。但改革开放以来,随着放权让利改革战略和财政分灶吃饭体制的推行,地方政府在地区性事物中的自主能力得到强化。1994年的分税制改革,明确了中央和地方政府的收入分配关系,同时硬化了政府间资金上解、下拨的预算约束关系,各级政府当家理财、自收自支、自求平衡的动力明显增强。地方政府相对于中央政府的独立利益进一步得到承认和章显,地方政府对地方社会经济发展方向的决定权越来越大。在自身利益的驱动下,为了发展地方经济,地方政府就必然要取得尽可能多的财政收入,作为政府财政收入的主要形式的税收,自然成为政府间经济利益竞争的中心,而以经济增长为考量的政绩评价体制更让地方政府间竞争不断加剧。

  从现实情况看,我国地方政府间对经济资源的竞争有很长的历史。在计划经济条件下,地方政府为投资项目而展开的竞争一直比较激烈。在转轨时期,地方政府间对资源的争夺更加白热化。同时,随着中央政府对地方政府的分权改革逐渐展开,中央与地方政府在资源方面的竞争也日益凸现出来。而在政府间的竞争过程中,国内税收竞争日渐凸现出来,并对经济诸多领域产生了深远影响。

  1.2 研究目的和意义

  随着我国市场化和分权化改革的推进,尤其是财政分权体制的建立,我国各级政府逐渐形成了独立的经济利益,地方政府为实现各自利益边界的最大化而展开的对税收资源的争夺日益激烈,由于区域经济发展的不平衡,政府针对相对落后地区制定了诸多税收优惠政策,加上税收体制不规范,很多地方政府出台了一些名目繁多的减免税费的优惠措施,而以经济增长为考量的政绩评价体制更加剧了地方地方政府间的争夺,引起了理论界对税收竞争效应的关注和对有害税收竞争的讨论。

  本文研究的目的和意义就在于通过对政府间税收竞争一般理论分析,揭示政府间税收竞争产生的根源,并具体分析我国地方政府间税收竞争产生的原因,以及影响我国地方政府间税收竞争规范展开的因素。在此基础上对如何规范和限制我国地方政府间税收竞争提出一定的建议,找到促进地区间良胜税收竞争和避免恶性税收竞争的方法和对策。

  1.3 文献综述

  关于税收竞争的研究,国外的文献已经非常丰富。自蒂伯特以来,国外经济学家己经从各种角度拓展了税收竞争问题的研究。

  蒂伯特(Tiebout 1956)是最早研究税收竞争问题的。他认为,个人的“用脚投票”给地方政府很大的约束力,迫使各地政府最大限度地提高财政收支效率,在课征尽可能少的税收条件下提供最优的公共服务。蒂伯特实际上强调了地区间的竞争对促进政府效率提高的重要作用 。奥茨(0ates 1972)则直接指出税收竞争可能带来的负面效应,因为各地政府为了吸引资本,竞相降低相应的税收,使得地方支出处于边际收益等于边际成本的最优水平之下,从而政府无法为最优的公共服务产出筹集足够的资金 。公共选择的税收竞争理论在拓展了税收功能分析的基础之上,提出可以通过建立约束机制,发挥税收竞争在效率提高上的作用。并着重研究了如何消除政府间竞争障碍 。后续的一些研究则开始关注非同质地区的税收竞争中的博弈问题(Mintz and Tulkens1986;Wildasin1988),资本在地区间的配置不仅取决于本地税率,还会受到周边其它地区税收政策的影响,即地区间会在税收市场上进行博弈,而地方政府利用税率手段的博弈行为,不仅对资本、劳动力等经济要素的区域配置产生影响,而且会使不同地区经济发展潜力产生差异,从而引起宏观经济的波动 。

  最近几年,国内学者也有一些关于税收竞争方面的研究文章。特别是我国改革开放以后出现的国内各地方辖区之间的税收竞争的研究文献也越来越多。

  国内学者对我国国内税收竞争成因也进行了大量的研究,例如,陈志阳(2002)认为,中央在财力上的集权和事权上的下放,使地方政府事权和财权不配套,为地方政府之间展开税收竞争提供了可能性和必然性;而真正引发税收竞争的深层次原因则在于地方政府的利益驱动 。王文波认为,我国政府间税收竞争的根源在于经济性分权与地方资源的饱和利用。他指出,地区税收竞争的存在有其内在规律,地方政府的内在利益驱动导致地方税收竞争不可能消失 。

  国内学者对国内政府间税收竞争的效应的研究主要是利用西方学者税收竞争理论,结合我国的情况所作的分析,缺乏相应的实证研究。国内学者也对如何协调我国国内政府间税收竞争做了一定的分析。薛刚等认为推进和规范我国的税收竞争,中央政府要注意四个方面:即按照市场竞争体制的要求进行财政分权;弱化上级政府的行政命令干预,使各级政府决策的经济结果内部化;强化法制与民主的监督机制;建立起政府间合理规模的公平补偿机制 。王文波则认为,中央政府的作用在于:限制各地税收优惠政策,实现信息充分、政策透明化;深化财政体制改革,实现财权和事权的相对统一;给予地方一定的立法权;完善法制,使我国税收制度更加透明、公平、规范;保护各地培养财源的积极性 。

  第二章 政府间税收竞争相关理论解析

  2.1 政府间税收竞争的内涵

  政府间税收竞争是当今经济学界的一个热门的话题,但学术界却并没有形成一个统一的概念。国外研究政府间税收竞争的重要代表人物Wilson(2001)对政府间税收竞争进行了广义、中义、狭义三个不同层次的界定 。

  第一,广义的税收竞争。指独立性的政府所采取的任何形式的非合作性税制设定行为。

  第二,中义的税收竞争。指在广义税收竞争的基础上增加了一个限定条件,即要求每一个政府的税收政策能够影响税收收入在政府间的分配。如果政府非合作的税制设定行为不在于影响税收收入在政府间的分配,或它根本不能影响其分配,将不被视为政府间税收竞争活动 。

  第三,狭义的税收竞争。指各个独立性政府非合作税制的设定行为。在这种情况下,每个政府的政策选择将会影响流动性税基在这些政府所代表的地区之间的分配。特别是政府之间可能会在争取劳动力、企业、资本或消费者等方面展开竞争。

  综合而言所谓政府间税收竞争是指在实行财政分权的多级政府体系中,相对独立且具有一定竞争性的政府以促进本地区经济增长,增进辖区福利,实现自身利益最大化为主要目的,采取多样化的税收竞争手段,争夺经济资源及税收资源的政府自利行为。政府间税收竞争需要具备的五个基本条件:

  第一,存在一个多层政府结构,有两个以上竞争性政府主体。

  第二,有一定程度的地方自治,从而激励地方政府的制度创新和政策多样化。

  第三,地方政府的收入主要来源于本辖区;而非依赖转移支付。

  第四,地方政府有一定的税收自主权,可以在某种程度上调整税基或税率。

  第五,课税对象(居民、厂商或资本)可以跨区域流动,并且对税收比较敏感。

  它也包含以下两个合理的扩张解释:

  第一,政府间税收竞争的手段是降低有效税率而非名义税率,对纳税人而言,是广义的税收而非狭义的税收。

  第二,政府间税收竞争的内容,除了通过优惠性的税收政策争夺经济资源外,还包括通过税负输出直接争夺财政资源 。

  2.2 政府间税收竞争的基本分类

  第一,从空间上可分为横向税收竞争(horizontal competition)和纵向税收竞争(vertical competition)。横向税收竞争是指同一级别、不同地域的政府之间为争夺流动性资源而展开的税收竞争,这是政府间税收竞争的主要形态。纵向税收竞争是指不同级别政府之间的税收竞争,主要表现为某一级别政府的税收政策对另一级别政府的税收收入产生影响。

  第二,从效果上可分为有益税收竞争(beneficial competition)和有害税收竞争(harmful competition)。这种划分是从对税收竞争效果的不同评价中得来的,将税收竞争作为整体接受评价,对税收竞争产生的效应进行区分。

  第三,从性质上可分为制度内的合法竞争(formal tax competition)和制度外的非法竞争(informal tax competition)。合法的税收竞争又称正式的税收竞争,是在现行税收制度框架内,地方政府运用依法享有的税收自主权展开的竞争;非法的税收竞争又称非正式的税收竞争,是地方政府突破现行税收制度安排,采取违法的或者变通的方法进行的税收竞争。

  2.3 政府间税收竞争的效应

  2.3.1 政府间税收竞争的积极效应

  第一,减轻了税收对经济活动的扭曲,有利于贯彻税收中性的原则政府间税收竞争的一个突出表现就是各个政府纷纷开展减税竞争、降低税率,以低税率的优惠吸引辖区外投资。从这一角度看,它能够均衡各地区投资者的税收负担,并使各地区税收负担的水平趋于公平、合理,从而减轻税收对经济活动的扭曲,有利于贯彻税收中性的原则。

  第二,有利于增加“纳税人剩余”,减少“政府剩余”所谓“纳税者剩余”,是指居民愿意并且能够支付的公共物品的税收价格与其实际支付的公共物品的税收价格之间的差额。政府间税收竞争能够降低公共产品及服务的税收价格,保护纳税人和居民免受辖区政治家和官僚的掠夺。居民的“以足投票”或“以手投票”不仅会限制辖区政府官员对公共权力的滥用,促使政府更好地了解辖区居民的偏好,而且使得居民可以多元化选择地公共产品的收益水平及其税收价格,并且可以实现自身对政府转移支付额的最小化从而享受到“纳税者剩余”。

  所谓“政府剩余”,是指政府能够提供的公共产品的数量和质量,与其愿意并且实际提供的公共产品的数量和质量之间的缺口所产生的政府保留,也可以称为“政府的租金”。在存在政府间税收竞争的情况下,政府取得收入的能力受到很大限制,这将促使政府增强决策的科学性,提高财政支出效率,导致“政府剩余”趋近于零。这是辖区内政府、居民和企业三者博弈的必然结果。

  第三,有利于促进地区经济增长,使各地区经济协调发展政府通过税收竞争可以在一定时期内吸引更多的投资进入本辖区,从而促进辖区经济的发展。另外,政府通过采取一定的税收竞争措施,可以弥补其在某些方面如资源、基础设施建设、地理位置、人才、技术等等的不足,在一定程度上能够抵消其他辖区的比较优势,对促进区域经济的协调发展将起到积极作用。

  第四,有利于促进要素的流动,促使政府提高公共产品和公共服务供给水平政府间税收竞争客观上加速了要素在地区间的横向流动,各地区增收和保收的的压力增大。要素的流动(流入和流出某个辖区)不仅取决于该地区的税率变化,还要看该地区的公共支出对公共物品和公共服务的提供情况,这必然促使政府更加注重公共产品的供给,改善当地的投资环境。

  2.3.2 政府间税收竞争的消极效应

  第一,侵蚀税基,降低公共服务水平。政府间税收竞争往往是以降低有效税率为主要表现形式,但这是以侵蚀税基,减少政府可支配收入的为代价的。随着政府间税收竞争的开展,在缺乏有效协调的情况下,税收优惠的程度会不断升级,最终会导致税收竞争所带来的边际收益小于边际成本,竞争双方陷入“囚徒的困境”,从而影响政府职能的正常发挥。政府最终将无法为公共产品筹资,导致公共产品供给不足,辖区的福利下降 。

  第二,扭曲税收分配的负担水平,违背税收的公平原则。一方面,政府间税收竞争减少了政府的可支配收入;另一方面,由于要素流动性增强,政府又不能对流动性强的要素过度征税。为了保证其财源的相对稳定,政府必然采取其它的弥补措施,这就导致了税收负担的不合理转移。主要体现在两方面:一是税收负担从流动性强的生产要素上转移到流动性弱的生产要素上;二是税收负担从国外投资者身上转嫁到国内投资者身上。这种税收负担的不合理转移既不符合横向公平,也不符合纵向公平,在较大程度上降低了税收制度的公平性,违背了税收的公平原则。

  第三,扭曲了资源的配置,降低了资源配置的效率。政府间的税收竞争都是从维护本辖区的利益出发,以税收优惠为主要手段吸引要素的流入,而漠视了地区间税收优惠政策的协调,使得资源流动违背了正常的经济规律,扭曲了资源的配置。由于这种经常性的利用税收优惠政策诱导资源的行为,使资源从能够得到有效使用的地区流向使用效率不高但有税收优惠的地区,资源配置的效率受到损害 。[论/文/网]

  第四,导致税制复杂化,缺乏透明度。政府间税收竞争的存在和发展促使各地区纷纷制定层次多、范围广的税收优惠政策,使税制过于复杂化,税收优惠政策的透明度降低,并容易导致恶性税收竞争。

  第三章 我国政府间税收竞争现状分析

  3.1 我国政府间税收竞争概况

  3.1.1 我国政府间税收竞争是在单一制国家内实行财政分权的结果

  改革开放以来,中央和地方政府间财政关系经历了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。总的趋势是在中央集权的前提下赋予地方政府适当的财政自主权。前三次改革有一定共性,就是实行对地方政府放权让利的财政包干体制。后一次则是适应市场经济机制的财政分税体制改革。财政包干体制确认了地方在发展过程中形成的所谓“地方产权”,而1994年的分税制改革,则使我国走向了真正意义上财政分权的道路。

  随着财政分权的推进,地方政府不再仅仅是一个纵向依赖的行政组织,而逐渐成为一个具有独立经济利益目标和资源配置权限的经济组织,税收竞争本身就是地方政府运用中央赋予的资源配置权追求自身经济利益目标的过程。可以说,1994年税制改革稳固地确立了促成我国政府间税收竞争的利益格局 。如增值税和营业税分别由国税和地税管理,对增值税一般纳税人发生的运费支出,可按取得的货运发票所载金额7%的扣除率进行进项抵扣,在地税货运发票管理不规范的情况下,就可能对中央税收产生影响,导致纵向税收竞争,这也是最近国家税务总局下发一系列文件规范货运发票管理的原因。分税制作为政府间税收分配的整体安排,地方政府的积极参与以及对具体内容的激烈争论,也是税收竞争的具体体现,对税种划分、分享税类、分成比例的争论即是纵向的税收竞争,而对纳税环节、纳税地点的争论即是横向的税收竞争。但我国在推行财政分权的同时,在行政上仍然实行高度集权,财政上各级政府相对独立,行政上下级要服从上级,纵向税收竞争缺乏平等的竞争主体,横向税收竞争可以由中央政府进行强有力的协调,这是我国政府间税收竞争最为重要的制度特征 。

  3.1.2 要素流动性的局限是我国政府间的税收竞争的制约条件

  流动性要素是政府间税收竞争的主要对象,要素的跨区域自由流动,是政府间税收竞争的重要前提。在计划经济体制下,要素的流动服从指令性计划的安排,不能按照效益最大化的原则在不同的辖区之间进行选择。改革开放以来,尤其是随着社会主义市场经济体制的建立和完善,国家放松政策束缚,鼓励要素的自由流动和优化配置,为政府间争夺人才、技术、资本等稀缺资源的税收竞争创造了条件。一个突出的表现是,最近几年逐步发展起来的民营企业,纷纷把总部从最早开始创业的中小城市迁移到中心城市或大城市,如四川的东方希望集团,江苏的春兰,浙江宁波的雅戈尔、杉杉等将总部迁往上海,山东的浪潮集团、湖南长沙的创智、远大将总部迁往北京等。[论/文/网 LunWenNet/Com]

  但要素尤其是居民的流动在我国还受到比较明显的限制。首先,严格的户籍制度虽然逐渐松绑,但主要是针对高学历者或极少数私人资本拥有者,一般居民仍然未享有自由迁徙的权利。其次,居民收入没有实现完全的货币化,某些非货币化收入,如住房,以及一些非货币化的权利,如土地承包经营权、集体盈余分配权等,仍然和原住辖区捆绑在一起。再次,分散的社保体系妨碍居民的流动。与市场经济体制相适应的覆盖全国的社会保障体系远没有建立起来,没有开征社会保障税,社会保障资金统筹程度低,居民的社会保障依赖于原住辖区,且地区差别很大。再次,企业的迁移也不是自由的。国有企业尤其是地方政府控制的国有企业还比较多,即便地方政府不拥有所有权的企业,其迁移也受到地方政府的种种牵制和阻挠。最后,由于民主机制不健全、政府信息不透明、迁移成本高等原因,我国地方政府辖区内居民和厂商还缺乏有效的偏好表露和以足投票机制,从而制约了政府间税收竞争的规范开展。

  3.1.3 中央政府主导下的区域税收优惠政策是我国政府间税收竞争的主要体制渠道

  我国实行高度中央集权的税收管理体制,中央税和在全国范围统一开征的地方税的税收立法权完全集中在中央,地方政府即便对享有完全的征管权和收入权的税种,也没有决定税基和税率的权力(除屠宰税、筵席税、土地使用税外)。因此,从法理上讲,我国地方政府没有通过降低税率、提供税收优惠进行政府间税收竞争的权力。这固然有利于维护良好的税收秩序,但显然不符合我国面积广袤、地区差别极大、经济发展严重不平衡的国情,不利于各个地区在同一起跑线上公平竞争或实现特定的区域经济发展要求。因此,中央政府根据不同地区地理位置、资源察赋、经济发展程度、特殊需要等情况,实施了有差别的税收政策,如促进东南沿海地区改革开放的政策、西部大开发的政策、老少边穷地区扶贫开发的政策、振兴东北老工业基地的政策等,这些政策都包含了实行税收优惠的内容。

  区域性税收优惠政策可以看作是对政府间税收竞争政策的替代,这些政策除在形式上是由中央政府制定的以外,和标准意义上的政府间税收竞争政策毫无二致,同样是为了吸引流动性要素特别是资本进入特定辖区,地方政府必然会为这些政策“花落谁家”进行激烈竞争 。最近中央为振兴东北老工业基地出台了相应的财税政策,重庆等老工业基地也跃跃欲试,希望能分享政策收益,这说明地方政府在自身的税收权力受到约束的情况下,通过中央政府主导下的区域税收优惠政策进行税收竞争的积极姿态。

  3.1.4 对广泛的自由裁量权的运用是我国政府间税收竞争的主要手段

  高度中央集权的税收管理体制限制了地方政府进行税收竞争的能力,但“急用先行”、“宜粗不宜细”一直是我国立法工作的指导思想,也是我国法律文件的特色,具体到财政分权方案来说,就是分税制以及与之相配套的税收法律体系,并没有十分镇密地限定各级政府的税收行为,而是给了地方政府足够大的弹性空间。从立法意图上说,地方政府不具有税收自主权,无权设定或变更税率,但实际上地方政府在税收政策上的“自由裁量权”比理论上所允许的要宽泛得多,而地方政府也不会放过任何一个对税收法律法规进行有利于本辖区的解释或操作的机会,于是经常出现“中央决定名义税率、地方决定实际税率”的现象。如对国内上市公司1996年至2006年各年度分地区实际所得税税率的统计和方差分析显示,不同地区上市企业的实际所得税税率集中在一个狭小的、明显低于33%的法定名义税率的范围内,地区之间不存在显著差异,表明我国地区之间存在着在资本市场上争夺流动性资本的税收竞争。最近,大连、北京、广州等城市相继通过扩大扣除范围或扣除额的方法,变相提高了个人所得税免征额,降低了实际的适用税率,也是一种税收竞争行为。

  不仅如此,我国地方政府的财政体制和收入形式很不规范,在正式的财政制度之外存在预算外收入、体制外收入等非正式的财政关系,在税收之外存在政府基金、规费、一般性收费、乱收费等对纳税人而言具有同等效果的收入形式,它们通常构成广义的税收负担。通过清费、减费进行竞争,可以收到与严格意义上的税收竞争完全等同的效果。因此,从广义税收的角度考虑,我国政府间税收竞争应该包括政府收费的因素。

  3.2 我国政府间税收竞争的表现形式

  第一,优惠税率或定期减免税。它是指地方政府为了吸引辖区外经济资源的流入,承诺对满足条件的特定纳税人实行低于法定名义税率的优惠税率,或者免除或减少纳税人一定期限内应当缴纳的税款。一般是针对存续性税源的竞争,目的在于通过让渡短期的税收利益而谋取长期的经济税收利益。按照现行税法规定,减免税政策的决定权在中央,地方政府没有给予政策性减免的权力,因此,这种承诺从法律上讲是无效的。但我国地方政府依法行政的观念不强,擅自设立开发区对企业实行优惠税率的现象,经常见诸报端,同时由于地方政府对税收执法实质上的干预能力及税收政策的弹性,擅自减免税的承诺往往可以得到某种程度的兑现。如:地方政府可以对不符合条件的企业出具虚假手续骗取税收优惠资格(假福利企业、假高科技企业);税务机关因在诸多方面受制于当地政府,可能和地方政府结成利益共同体,想方设法按其指定的税率征税。国务院办公厅在《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》中曾这样通报批评:“上海市松江区税务局根据上海市财政局《关于对高新技术企业实行所得税若干政策的通知》(沪财税收(1996)2号)的有关规定,批准上海市松江电子仪器厂等4户企业享受免征18%企业所得税的优惠,2000年度免征上述4户企业1999年的企业所得税2124亿元。 ”

  第二,税收先征后返或财政返还。指地方政府在取得税收收入后,直接或者以财政支出的形式,把一定比例或者全部的收入再返还给纳税人。地方政府通过税收先征后返或者财政返还,减少可支配的税收收入,减轻纳税人的税收负担,类似于向纳税人提供了减免税的优惠。尤其是税收先征后返,被中央政府视为变相的减免税,2001年1月11日,国务院下发《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》,要求各地区、各部门检查纠正各种自行出台的税收先征后返政策,并规定了具体的惩罚措施。对财政返还,由于以财政支出为中介,在地方政府财政自治的范围之内,不仅没有被禁止,而且实际上被允许或默许。因此,地方政府对地方骨干企业和新投资于本地的企业通过财政返还进行税收补贴的现象非常普遍。如上海市各区为吸引投资,对进入本地的企业当年地方税纳税额超过一定数量的,给予40%一70%的财政返还 。

  第三,人情引税。人情引税主要指无直接利益交换关系的引税,因为税收折扣、财政返回都可以成为引税的手段,而“人情引税”则是指一个辖区的政府并不向纳税人提供任何优惠,而是凭借人情关系,游说、拉拢辖区外的税源流入。“不向纳税人提供任何优惠”是指税收方面的直接优惠,并不意味着纳税人得不到任何好处,纳税人通过转移税源可以赢得流入地政府的感情,可以在其他方面得到关照,可以在此后的纳税或其他经济行为中得到补偿,它所提供的优惠类似于“期权”。在基层一些地方,税务人员乃至其他公职人员工资奖金的发放,往往和分解到人头的税收任务的完成紧密相关,为保“吃饭钱”而利用关系拉税的现象屡见不鲜。

  第四,买卖税款。在竞争激烈的情况下,引税演化为买税卖税,即对把税源拉入本辖区的中介人给予税款总额的一定比例作为报酬,辖区政府取得剩余部分。“买卖税款”的行为大多发生在经济落后或财政入不敷出的地区,一般是在地方政府默许的情况下,由基层财税机构操作买卖地方性税种。主要手段有两种:一是域外买卖。由乡镇财政机构以列支方式提供经费,地方税务所将本应向其他地区财税机构缴纳的税款买到本地,完成税收计划;二是域内买卖。有的地方税务所利用其自身机构按经济区划设置的优势,对所辖范围若干个乡镇的税收收入进行调控,视本辖区乡镇或辖区外乡镇为其提供经费的多少,来确定分配给该乡镇税收的数额 。

  第五,税收“打折”。税收折扣是税务机关对依法应当取得的税收收入不足额征收,而是把一定的折扣额让渡给纳税人,从而达到减轻纳税人税负、吸引辖区外税收资源流入的目的 。如河南省统一规定对建筑安装营业税纳税人,在税务机关代开建筑安装营业税专用发票时,以票面所载营业额为计税依据按照3%的法定税率征收营业税,并随征2%的所得税,连同城建税、教育费附加,应征税费为营业额的5.3%。但有的地方政府为引入异地税源,不随征所得税,而按3.3%的比率征收,等于使纳税人享受了应征消费税37.7%的折扣额。在实行随征的其他税种,如交通运输业营业税,也存在为吸引税源流入而擅自不随征的现象。此外,在税收执法检查中发现的开大头小尾票、用白条打折收税等现象,都是税收折扣的具体体现。这种税收竞争方法一般是针对临时性税源或者是一次性税源的争夺,直接以取得税收收入为目的。

  第六,税收自由裁量权滥用。我国税法中存在大量授权税务机关实行核定征收的规定,这在大多数纳税人会计核算不规范的情况下,不失为防止税收流失的权宜之计,但在缺乏客观且科学的税负核定公式的情况下,地方政府完全可以很有弹性地决定企业的实际税负。譬如,分税制否定了税收承包的做法,但现实中仍然存在协商办税的情况,即“包税”、“定税”或“变相包税”,具体缴纳多少税,在某种程度上取决于企业的谈判能力和地方政府的财政需要。又如,对大量存在的个体双定户,地方政府更是可以运用定税权,对进入本辖区经营的商户确定较低的纳税定额,降低商户营业成本,形成“漏斗集聚效应”,吸引辖区外商业资源的流入,通过跨界购买,进行税负输出。还有一种情况是,我国税务稽查的计算机化程度很低,税务审计的质量在很大程度上取决于稽查人员的素质、稽查力量的配备、稽查的态度和决心等主观因素,在俄罗斯存在的地方政府通过放松税务审计进行非正式的政府间税收竞争的情况,在我国同样存在。

  第七,增加特定支出。按照税收价格论的观点,辖区政府向辖区内企业提供的公共服务,应该与它所做出的税收贡献成比例,尽管这不是一一对应的关系。但地方政府为了吸引辖区外资本的流入,通常会将一般税收收入用于特定投资项目和特定对象,进行基础设施改善,或对企业提供补贴,使企业承担的税收价格和享受的公共服务不对称。有些地方政府为了吸引投资项目,在没有足够财力对企业提供优惠的情况下,展开地价竞争,即以较你的甚至是低于土地开发成本的价格,提供给土地给特定的投资项目或特定的厂商。

  第八,减少规费收取。地方政府还运用具有税收性质的收费进行竞争,尤其是各辖区政府普遍收取的规费,如排污费,降低企业为获得公共服务而做出的实际支付,达到和降低税率同样的效果。如通过降低车辆规费的收取标准,大城市周围的小城市往往能够吸引在大城市辖区内运营的车辆在本地落籍,从而取得相当可观的税费收入。非税收入在我国各级政府收入中占有很大比重,通过具有税收性质的收费进行竞争,是我国政府间税收竞争所面临的特殊问题 。

  第四章 规范我国地方政府间税收竞争的对策

  当前我国各个地区通过税收竞争所获得的经济效益有很大差异,通过税收竞争已经获得利益的地区总是想方设法保住胜势,扩大优势,在首先保住本地区经济资源的同时,想法设法提升税收竞争力去获得更多的资源,而在竞争中处于劣势的地区无论如何会采取更进一步的竞争措施,争取扭转局势。这样税收竞争的范围越来越广,程度越来越深,初期适度有序的税收竞争终将被过度失控的税收竞争所取代,这样我国地方政府间税收竞争的正面效应会被负面效应代替。鉴于税收竞争的双重效应,为实现趋利避害,需要建立和维持一种公开、公平、公正的税收竞争规则体系和框架。

  4.1 转变政府职能,建立市场经济下的法治政府

  4.1.1 政府职能公共化

  在社会主义市场经济条件下,市场机制在资源配置中起基础性作用,政府介入的范围应仅限于“市场失灵”的领域。政府提供的公共服务的特征主要是有明显的外部性、巨额的固定成本限制了私营经济的竞争、具有重要的收入分配的考虑、国家利益需要政府提供这些服务。要按照以上原则,对现有的财政供给范围进行清理。财政要坚决退出一般性生产建设领域,除对基础设施等具有正的外部性和农业、工业幼稚产业等战略性项目的投资外,禁止面向特定企业的财政补贴或投资,截断政府和企业之间的直接利益关系。政府对企业的扶持应通过提供公共服务、创设制度环境进行。

  在转变和界定政府职能的前提下,应根据政府职能设立精干、高效的政府机构。倘若地方政府不被赋予过多的经济责任,我国存在着大规模压缩政府规模的可能。如我国宪法中没有市管县的体制,而乡镇是职能残缺的政权机构,多数事务由县级政权派出机构承担,因此,完全可以取消地级市及乡镇政权设置,县由省直管,乡镇事务由居民自治 。跨区域公共工程可由相关政府直接协商或由上级政府进行协调。实际上我国的地级市星罗棋布,很难形成具有辐射作用的区域经济中心,何况城市的经济地位无需通过提高政府的行政级别来肯定,这种做法完全是计划经济体制下“政府主导”观念的延续。乡镇政府被证明是中国最不规范、问题最多、造成负担最大的政府机构,按照市场经济对公共财政的定位,乡镇政府所起作用极为有限,它所提供的公共服务,完全可以由县级政府派出机构承担。

  4.1.2 政府行为法治化

  第一,法律应该成为政府行为的最高准绳和最初依据,未经法律明确授予的权力,应该视为对政府的禁止,即不明示的权力归国民,这是约束政府行为的基础。

  第二,任何法律均不应当包含对政府进行无限授权的规定,如“应该由XX政府决定的其他事项”,这种规定往往成为政府任意行为的借口。

  第三,政府的任何决策都必须遵循法定的民主程序。政府间恶性税收竞争往往是个别政府领导拍板的事情,政府决策的程序化将提高做出不当决策或达成违规协议的成本。

  第四,政府决策必须面向社会公示才能具有法律效力。“暗箱操作”是政府间恶性税收竞争的基本特点,政府决策的公开化可以使居民和厂商享有更多的信息,使政府的承诺更加公平和可信,而且使辖区政府间更能预见彼此的行为,减少囚徒困境式博弈。

  4.1.3 政府收入规范化

  第一,将一些经常性的税性非税收入转化为税收。例如,将各种教育费附加归并改征教育税,与城市建设有关的收费、基金、附加等合并到城市维护建设税中,将社会保障基金改为社会保障税,将水资源费、渔业资源费、矿产资源补偿费、育林基金等并入相应的资源税,将交通部门征收的养路费、车辆通行费、运输管理费、公路建设基金等改征统一的燃油税,将环保部门征收的排污费、污水处理费等合并改征环境保护税等。

  第二,坚决清理乱收费性的非税收入。政府提供的公共产品和服务的成本应该主要通过税收补偿,居民是作为整体支付税收价格,并个别地享受公共产品的,不能以提供公共产品为借口向居民收费;对具有有限排他性的公共产品,以及向特定居民提供的服务,可以采取使用者收费的方法补偿,但必须进行成本效益分析,不能收取超过供给成本的费用;治理乱收费不应依靠政府,应赋予居民寻求司法救济的权力 。

  第三,实行收费预算管理。对于强制性非税收入的立项必须由相应级别的权力机关审批,政府及其组成部门不能决定收费事项,尤其是面向全体居民的收费;现行的“收支两条线”规定,仍然是以政府为主导的管理方法,应把依法收取的规费纳入预算,统一安排收支,切断政府及其部门与规费收入之间直接的利益关系,并建立权力机关对收费的全过程监督 。

  政府职能公共化和政府机构精简,将压缩地方政府的财政需求,减小政府间恶性税收竞争的经济动机,也可以减少税收竞争的主体及政务信息传递的层次和环节,使政府的决策更加清晰可辨。政府行为的法治化和政府收入的规范化,将提高政府财政政策的透明度和受控性,限制地方政府利用非税收入展开恶性竞争的空间,并为更加精确地考察和评价政府间税收竞争奠定基础。

  4.2 深化分税制改革,理顺政府间财政关系

  4.2.1 正确处理中央与地方的利益关系

  我国现行的税权过于高度集中,地方拥有的权限过小,造成一方面不利于地方因地制宜发挥接收的调节作用,另一方面地方通过制定各种名目繁多的收费、基金等,形成了名为中央集权,实为地方滥权、越权,这加剧了国内税收竞争的恶化,并严重影响到我国的国际税收竞争的有效性。针对这种情况应进一步理顺中央与地方的关系,正确处理好二者的利益关系,合理划分中央和地方的税权。

  按照马斯格雷夫、巴哈、麦克鲁尔等人提出的最优分税原则(Optimal Tax Assignment),中央和地方政府间税权应划分为:①地方政府不能征收税负转移到其他地区的税种。对于具有高度流动性要素的课税,其税权应该集中于中央,非流动性要素的课税,税权应保留在地方。比如,产地原则下的增值税应划归中央,而以居住地为基础征收的工薪税、零售税或其他间接税则适合作为地方政府的收入来源;②不能让地方政府控制对宏观稳定政策和收入再分配具有重大影响的收入来源,如累进的所得税,宜由中央政府课征;③不把某级政府不能在其相应的级别上有效地评估、征收的税种归其所有。如财产税,中央政府掌握的信息没有地方政府充分,故应由地方政府征收;④具有收入周期不稳定性的税种,如公司所得税、资源税,宜划归中央政府,因为地方政府支出多是提供基本的公共服务、补贴家庭以及不能推迟的工资发放等,需要依靠周期敏感性小的收入;⑤类似于对私人部门定价的使用者收费(user charges)各级政府都适合征收 。

  按照上述原则,应对我国现行的税种分割做适当调整,增值税、企业所得税不应作为共享税,资源税应当作为中央税或共享税。个人所得税符合财政支出收益和纳税负担本土化两条基本效率原则,应采取“税基共享”的方法,由中央征税机关负责征收。如果中央政府决定采用比例税率,地方政府可以简单地在此基础上叠加一个附加税率;如果中央政府决定保留采用超额累进税率结构,地方政府可以在应纳税额上附加征收一个比例。

  在税种分割的基础上,应明确中央和地方的税收立法权限:

  第一,中央税和共享税的全部立法权集中于中央,地方政府对自己征收的共享税(目前指由地税机关负责管理的部分企业的所得税及个人所得税)不享有解释权。

  第二,全国统一开征,且对宏观经济影响较大的地方税,如营业税,由中央制定基本法规和实施办法,而部分政策调整权、税目注释权下放到地方 。

  第三,全国统一开征、税源较为普遍、税基不易转移,且对宏观经济影响较小的税种,以及涉及维护地方基础设施的税种,如房地产税、土地使用税、印花税、车船使用税、农业税、耕地占用税、城市维护建设税等,中央只负责制定这些税种的基本税法,其实施办法、政策解释、税目税率调整、税收减免及其征收管理等权限应赋予地方。

  第四,税源零星分散、纳税环节不易掌握、征收成本大,且对宏观经济不发生直接影响的税种,如契税、屠宰税等全部立法权放给地方 。

  第五,地方政府可以结合当地经济资源优势和社会发展状况,对具有地方性特点的税源自行设立地方性税种,并制定具体征税办法,但要报上级政府备案.对它们提供的公共服务可以决定使用者收费的水平。

  通过更加合理的税收分割和税收立法权分配,地方政府的税收权限将被限制在财政外部性很小的税种上,而有了自主确定财政收入规模的正常渠道,地方政府也就无须开展恶性税收竞争。

  4.2.2 依法稳定政府间财政关系

  第一,政府间财政分权方案的出台应充分体现民主、公开、公平的原则,中央政府与地方政府之间的双边谈判,应转变为在法律框架下中央和地方之间以及地方之间的多边谈判,最终的分权方案应该体现各种利益的碰撞和妥协。全国人大及其常委会在现行体制下不是反映各省力量制衡的适当场合,应由各省派出代表,组成专门的委员会,就财政分权方案进行研究和辩论,并达成全体一致的协议。

  第二,对专门委员会达成的方案,可由全国人大常委会进行审议,如果不违背上述财政分权的基本原则,不会削弱中央权威危及国家统一、造成地区分割,则可以接受为法律草案。

  第三,对政府间分权方案应以较高位阶的法律加以固定,即便不使其成为宪法条款,也应由全国人大审议通过,并以基本法律的形式公布实施。

  第四,对上升为法律的财权分配方案,中央和地方政府都必须严格遵循。在充分协商和经由法定程序批准之前,任何级别的政府均无权单方面做出改变可调整。对通过法律划定的分权界限,任何一方都不能突破,属于哪级政府的权限,其他级别的政府尤其上级政府不能越权做出规定。建立在法律基础上的稳定的政府间财政关系,将减少地方政府的机会主义和商业化倾向,以及由此而生的政府间恶性税收竞争 。

  4.2.3 加强地方政府的预算约束

  第一,地方政府预算应当完全由本级人大及其常委会审议和批准,而无须取得上级政府的同意,对地方政府在自己的权限范围内做出的预算决策,上级政府不应干预。

  第二,在税收权限己经作适当划分的前提下,中央政府不能做出涉及地方税的税式支出决定,如果需要对在全国统一征收的地方税规定税收优惠,则应当在中央政府主持下由地方政府讨论,并一致接受,以免给地方政府的预算收入造成冲击。

  第三,除非对下级有专项转移支付,上级政府不能做出直接导致地方政府财政支出增加的决策,对于跨区域的公共工程项目,中央政府可以居中协调,但更大程度上应由相关的地方政府谈判决定,对于需要在全国范围内保持大体一致标准的支出项目,也应当在充分征求地方政府意见后做出决定,以免造成地方政府的额外财政负担 。

  第四,由于地方政府的收入缺乏足够的弹性,而财政支出中包含很多不确定性的因素,出现财政赤字在所难免,因此,除非中央或上级政府的转移支付可以帮助地方政府弥补财政缺口,应当允许地方政府享有一定的发债权,至于地方政府的债券的种类、额度、控制指标、偿还方式等,可以通过法律规定,以防范可能出现的债务风险。公开授予地方发债权,要比地方政府通过不正当渠道发生隐性债务更为安全 。

  4.2.4 改革完善财政转移支付制度

  转移支付制度改革的目的在于实现财政的均等化,一方面要维持地区间一定的财政能力梯度,而不能完全消灭地区间财政差异,从而形成一种竞争的压力;另一方面要控制税收竞争的确效果,不能将财政能力差异搞得太大以至于影响地区间的平衡发展。总的来说,转移支付要平衡税收竞争的效率性和公平性,保证社会经济的均衡协调发展。

  第一,实行科学的转移支付制度,用“因素法”替代“基数法”。因素法的基本特点是,选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素,如人口数量、城市化程度、人均GDP、人口密度等。根据因素来衡量各地的财政地位,以公式化的形式确定各地的转移支付额,从而提高转移支付的透明度、可预见性和客观公正性,规范中央与地方之间的财政关系,避免讨价还价现象,提高财政管理的科学化程度。

  第二,选择适当的转移支付形式,建立复合型转移支付模式。一般而言,转移支付主要有三种形式,即一般性转移支付、专项转移支付和特殊性转移支付。一般性转移支付不附带使用条件,不指定用途,其目标重点解决各级政府之间财政收入能力与支出责任的不对称问题,使接受转移支付的地区能有足够的财力履行政府的基本职能,提供与其他地区大致相等的公共服务。专项转移支付的作用是定向性的,上级政府对下级政府的专项转移支付,大多带有定向支援、定向加强和委托办理的性质和特点。特殊性转移支付则是对特大自然灾害及重大事件造成损失等给予的补助。就我国近中期的实际情况看,应建立一种以一般性转移支付为重点,以专项转移支付相配合,以特殊性转移支付作补充的复合型转移支付模式。

  第三,加大转移支付力度,实现财政能力的横向公平。一方面,要加大中央政府对地方的转移支付力度。目前,中央政府的转移支付额度相对较小,特别是过渡期一般性转移支付规模偏小,不能满足均衡地区间财力的要求。以过渡期一般性转移支付为例,1995年仅为21亿元,2000年达到85亿元,到2001年为138亿元(仅为2001年财政支出18902亿元的0.73%)。另一方面,要加强地方对下级政府的转移支付,特别是省级政府要增加对市县政府的转移支付。目前,县级财政特别困难,而自身发展能力有限,引税或买卖税款等问题严重,需要省级政府增加转移支付资金。

  第四,加强转移支付法制建设,实现转移支付的规范化。要通过立法形式规范化转移支付制度,既包括规范中央对地方政府的转移支付,又包括规范地方政府对下级政府的转移支付。转移支付制度的法制化能够保证地区间财力的基本不平衡,消除基本经济机会的歧视,又能够减少各级政府间的转移支付体制竞争,减少无谓的社会经济损失 。

  4.3 树立经济税收观,改进税收计划管理

  4.3.1 任务服从税源,增强税收能力估算

  税收能力估算(Tax Capacity Estimation)是指在既定税制下,对某地区某税种在一定时期内经济中产生的应征税收进行的估算。税收能力表明经济运行中产生的税收储量,是一个税收潜在能力的概念。税收能力取决于四个因素:经济发达程度、经济效益、税收政策以及收入分配均衡程度。税收能力的大小与前三个因素呈正相关关系,与最后一个因素呈负相关关系。税收能力通常要分地区、分税种估算,一般通过估算标准化税率和标准化税基来完成;或以法定税率为标准化税率,通过估算标准化税基来完成。税收能力估算工作具有六个方面的意义:①通过税收能力估算,评价税源的质量状况和变动趋势;②掌握税收能力的规模,改进税收收入计划管理方法,挖掘税收收入的潜力;③为客观、公平地评价税收管理工作业绩提供标准;④为进一步完善现行税制提供准确的数量依据;⑤为建立规范的财政转移支付制度创造条件;⑥在征收资金、税务机构、人力资源等税收资源配置方面具有参考价值 。

  科学的税收计划必须以准确的税收能力估算为前提,而税收能力估算又以税基的测定为基础。税基的测定是一个系统工程,涉及到国民经济统计的各个部门,任何一个部门信息失真都会影响到税收能力估算的准确性。当前,没有纳入国民经济核算体系的地下经济规模庞大,统计数字弄虚作假的现象十分普遍,因此,准确的税收能力估算必须从完善统计方法和统计纪律开始。

  4.3.2 讲究科学方法,准确预测税收收入

  税收收入预测是指一定的经济理论指导下,根据经济和税收统计资料,在定性分析的基础上,运用定量方法,对未来税收收入总量和结构等发展趋势所做出的分析、判断和推测。税收预测是税收计划管理的基础性工作,税收计划就是税收收入预测结果的文件化。税收收入预测方法是否科学,使税收计划的准确性存在很大差别。由于我国的财税体制是以支定收,税收计划是根据财政部门的收入预算制定的,而且在征收税收收入计划是必须完成的,所以,长期以来税务部门一直未开展系统性的税收收入的预测工作;对收入的预测多是短期性的,以月度或季度预测为主,并且预测方法往往是经验性的推断,没有建立在丰富的税源信息和严密的数理统计技术之上,预测的结果与预测人员个人的素质、经验、占有的信息量紧密相关,很容易产生预测偏差,以此为基础编制的税收计划往往和经济税源有很大出入。为提高税收收入预测的科学性、准确性,必须:

  第一,建立税源信息管理库。以专职预测分析人员为主干,以基础税源管理人员为辅助,采集丰富、详实的经济税源信息,使税收收入预测建立在可靠的基础之上。

  第二,建立高素质预测队伍。税收收入预测是一项技术性、专业性非常强的工作,预测人员需要掌握税收政策、税源管理、征管状况、统计分析等多方面的知识,具有缤密的思维能力,因此,必须重视预测队伍的建设,配备具有综合素质、经验丰富的专职人员。

  第三,建立科学的税收预测模型。税收预测模型是运用经济数学原理,建立起来的税收收入与相关级济变量的数量关系.利用各种经济数学模型对税收收入进行预测,比单纯靠经验预测税收收入的传统做法,其科学性和可靠性要提高许多,预测误差相对较小。因此,在每个政府级别上,都应该探索建立尽可能客观、全面地反映本辖区税收与经济相关关系的预测模型,以此作为编制税收计划的主要工具 。

  4.3.3 坚持依法治税,弱化税收计划指令

  第一,正确处理依法治税与组织收入特别是税收计划的关系。依法治税是组织收入的基础和前提,也是税收计划顺利完成的保障。没有税法做依据,税收的强制性、无偿性、固定性就成了无木之末。税收决定于经济,又反作用于经济,只有坚持依法治税,才能充分发挥税收的配置资源和调控经济的职能 。市场经济秩序的有力维护和经济的可持续发展,将会为税收收入的可持续增长创造经济条件。因此,要始终将依法治税贯穿于组织收入和税收计划的全过程。

  第二,改革税收计划分配办法。要在充分吸取基数加增长分配方法的基础上,进一步考虑各地经济发展情况。在参考各类经济指标的基础上,运用纳税能力估算税源预测方法,以各地的税源情况为依据分配税收计划,使税收计划更加趋于科学合理,完不成税收任务不应成为对税务部门“一票否决”的理由。

  第三,建立税收计划调整机制。经济发展的不确定因素较多,增减收因素变化较快,要根据各地重要税源的变化情况,适当调整各地的税收计划,允许税收计划和实际完成数之间有一定的波动幅度,正确对待税收进度问题,月度计划不应是年度计划的简单数学平均,不能强求绝对的“均衡入库”,努力使税收计划与税源相符。

  第四,加大对税收征管质量的考核。组织收入工作的考核,要由对量的考核逐步转变为对质的考核,正确处理完成税收计划与依法治税的关系,逐步弱化税收计划,变指令性计划为指导性计划,实现由考核税收任务向考核征管质量的过渡。

  4.3.4 采取有效措施,提高税收努力程度

  税收努力程度即征收率,是实际入库数与税收能力的比值。征收率的高低说明税收征管水平的高低和征管力度的大小。它提供了一个较为客观的评价税收工作业绩的综合标准。在指令性税收计划体制下,实际的税收收入任务完成情况往往成为税收努力程度的最主要标志,为避免由此引起的恶性税收竞争,应改变“任务决定一切”的做法:

  第一,税收计划完成情况可以作为税务努力程度的参照标准。科学制定的税收计划体现了经济对税收的决定作用,是税收努力程度的数量化反映,如果放弃税收计划标准,就会使组织收入工作失去了基本的参照系和具体的努力方向。

  第二,征管质量应该成为税收努力程度的衡量标准。依法征收、应收尽收,是税收征管的最高追求,应进一步完善现行的征管质量考核办法,审慎选择相关因素,保证征管信息的真实性,建立经济数学模型,运用计算机技术,得出具有客观性、可比性的数值,以此作为对税务部门进行评价的标准 。

  第三,推进征管改革和增强税务人员素质是提高税收努力程度的根本途径。在客观条件既定的情况下,税收努力程度实际上是对征管成本和征管效率的衡量,而征管成本和征管效率的高低取决于税务机构的管理模式和税务人员的素质,从目前情况看,推进以信息化建设为依托的税收征管改革、重新设计管理流程、设置税务机构、建立高素质的税务干部队伍,对提高税收努力程度的意义,要比片面强调税收计划更为深远和重大。

  4.4 创造规范政府间税收竞争的基础条件

  西方学者对政府间税收竞争的研究往往基于一系列假设,如要素可以自由流动而且迁移成本很小,居民和厂商对不同辖区的税收和公共支出组合有充分信息,政府根据居民和厂商的偏好做出决策等,这些假设在有关国家一般能够得到某种程度的满足。在我国,尽管政府间税收竞争是一个客观存在,而且可以设想,在地方政府被赋予一定的税收立法权之后,政府间税收竞争将更为普遍,但这些基础条件仍不很具备,这是研究我国政府间税收竞争时需要特别关注的问题。

  4.4.1 建立统一的竟争规则

  税收竞争不是简单的政治竞争,也不是一般的经济竞争,而是两者的有机结合。因此,要取得良好的效果,税收竞争必须建构统一的竞争规则。首先,必须建立和完善一般市场竞争规则,让大多数市场竞争者按照市场规则行事。市场规则的形成和完善,一是要借鉴市场经济国家的普遍经验,采取“拿来主义”的态度;二是要依靠市场主体的自发博弈,通过哈耶克的所谓“自发秩序”来完成。通常来讲,一般规则的形成可以采取前者的方法,因为它一般都经过长期的实践检验;而具体规则的形成则主要依靠市场中的具体行为者之间的博弈行动,通过这种不断的博弈行为能够产生最为有效的竞争规则 。

  其次,要逐渐建立和完善税收竞争规则。建立和完善税收竞争规则,实质上是要对政府行为规则进行界定和规范。目前,各级各地政府在开展政务活动时大多缺乏竞争规则观念,各自为政,缺乏公平竞争的理念。税收竞争规则的形成,一方面要鼓励各级各地政府开展税收竟争活动,引导要素资源的流动;另一方面要引导各级各地政府开展税收竞争活动,推动政府行政服务职能的转变及效率的提高。在这种竞争活动中,中央政府要将有效的竞争规则固定下来,以之指导政府间的税收竞争。

  4.4.2 推进民主决策

  政府间税收竞争实际是税收价格与相应的公共服务的竞争,税收竞争的有效开展必须以居民能够充分地表达对税收和公共支出组合的偏好为基础。因此,应建立适当机制,提高居民对政府决策的参与和监督:

  第一,加强人大机构和制度建设。扩大基层直接选举,使得选出的人大代表真正代表广大选民的利益,使得人大代表不再只是荣誉职称,使得人大不再仅仅是“橡皮图章”。一些重大事务的立法权和决定权必须掌握在真正代表广大选民(也就是人民)的人大代表手里。在此基础上,可以在人大设立一个地区委员会,负责省及省以下事务与问题的协调和反映工作。另外,在我国还可设立类似于美国国会预算局那样的机构,负责批准政府预算并监督预算的执行。

  第二,政府的全部财政收支预算均应由同级人大审议批准,必要的调整必须由人大常委会批准,政府负责人掌握的预算机动资金的额度不能太大,并且对资金使用应该规定明确的范围和原则。

  第三,细化政府预算,特别是支出应具体到本级政府的每个部门、每一项目,使人大对政府收支活动能够全面掌控。

  第四,对非固定性的特别支出,如公共工程,必须另行单独编制细化预算,定期向人大报告。

  第五,对重要性决策,应通过听证会等形式,吸收居民参与;对特别重大的决策,应提交全体居民讨论。

  4.4.3 消除地区壁垒

  第一,改革户籍制度,取消对居民流动的不合理限制。除政府部门公务人员可以限定由本辖区居民担任外,地方政府对进入本辖区非政府部门工作的人员不能附加任何歧视性条件。居民迁移到某一辖区满一定期限,并有合法、稳定的收入来源或财产时,应该享有本地居民全部的权利。

  第二,改革收入分配制度,实行居民收入的完全货币化割断居民和特定地区的人身依附关系。

  第三,改革社会保障制度,开征社会保障税,提高社保资金统筹级别(至少到省级),建立社保资金跨区域流动和调配的制度,使居民可以享受全国大致统一标准的基本社会保障。

  第四,消除资源(包括自然资源和产品)流动的地区封锁,除国家管制的资源外,资源可以在全国范围内自由流动,地方政府不能擅自出台限制本辖区资源流出的政策,不能为资源流动设置人为障碍。

  第五,消除对国内资本流动的控制。政府不应当直接为资本的流动指定特定的区域,为实施区域开发战略而确需调整资本区域构成时,应该通过财政投资、税收政策等引导资本流向,也可以通过财政转移支付支持特定地区改善投资环境,提高辖区竞争力。目前特别要做的是减少公有资本占总资本的份额,因为公有资本总是和特定的地区相联系,这是社会资本流动性差的主要原因 。

  4.4.4 推行政府官员“守土”负责制

  加拿大财政学家理查德.伯德说:“促进好的税收竞争的根本机制,一是居民能够对不同地区的公共服务和税收价格进行比较,二是居民能够影响和改变政府的决策。”因此,必须建立政府官员对当地居民的“守土”负责制:一是取消上级政府对下级政府官员事实上的任免权,政府官员应该完全由本地居民通过人大及其常委会任免;二是改变地区回避和异地为官的做法,政府官员应该从在本地居住满一定期限并将继续居住的人士中选举产生:三是对依法任命的政府官员,在任期未届满之前,除非读职或犯罪,不得擅自罢免、撤职或调任;四是建立制度化、可操作的政府官员述职、弹劫制度,让居民能够重新选择他们的代理人;五是政府官员公务行为公开化,对新闻媒体的控制应依法进行,以发挥“第四种权力”的监督作用,弥补居民信息的不足。

  4.4.5 健全官僚绩效考评机制

  计划经济时代及行政性分权阶段实行领导干部行政任命制,地方社会总产值指标、经济增幅、招商引资数量等成为考核干部政绩的主要标准,是造成地方政府不正当竟争、利益膨胀、重速度轻效益、重形式轻内容的重要原因之一。因此,应本着局部效益和全局利益、重点任务和全面工作、短期目标和长远发展相结合的原则,制定全面、科学的地方政府政绩考核指标、考核办法及激励措施,并尽可能地形成规范化的官僚绩效考核和升迁制度,要彻底改变片面关注数量性经济指标的做法,不仅关注数字,而且关注数字背后的东西,不仅关注财政收人和GDP的增长情况,而且关注结构调整、劳动就业、居民收人、社会稳定等可持续发展情况,不仅关注官僚任职期间的经济指标,而且关注发展经济所采取的方法和手段,即依法行政指标、社会文明指标,形成正确的导向,不能引诱或促动官僚追求不正当的利益。

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