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浅谈创新税收管理理念

来源: 李坤 於鼎丞 编辑: 2010/09/25 19:26:13  字体:

      论文关键词:税收管理理念 人本 服务 法治 诚信

      论文摘要:随着现代管理理论和理念的不断更新,传统税收管理理念已不再适应现代化的税收管理形势和变化的需要。加强税收管理,实现高效征管,必须运用先进的管理科学思想,创新税收管理理念,并采取切实可行的有效措施,构筑高效征管的平台,迭到税收遵从度高,征纳成本低,征管质量好,纳税人满意的最终目的。

  一、现代税收管理理念的理论基础

  (一)现代管理理念

  现代管理理论认为,一定的管理理念总是基于一定人性假设之上的,管理者总是根据这些人性假设来确定他们的管理理念、管理模式和管理手段的。

  西方关于人性的传统基本假设为“经济人”假设,认为:人是理性的,每个人都能通过成本收益或趋利避害的原则来对其所面临的一切机会和目标及实现目标的手段进行优化选择;人是“自私自利”的,总是在一定的约束条件下追求个人利益最大化。

  根据这一传统的人性假设。管理学家麦格雷戈于1957年在其《企业中人的因素》一文中提出了X理论。X理论认为人天生是好逸恶劳,没有雄心壮志的。宁愿受到指挥,要求安全高于一切。因此,必须对大多数人实行强制的监督指挥和用惩罚作为威胁,迫使他们为实现组织目标做出适当的努力。在此基础上,x理论认为多数人不能自我管理,需要另外的少数人从外部施加压力。在管理实践上,x理论强调强硬管理的权威性和服从性。在管理方法和措施上,X理论强调:管理的重点是计划、组织、指挥、协调和控制,基本上不考虑人的感情和道义上的责任;管理工作只是管理者的责任,是少数人的事情,被管理者的任务是听从管理者的指挥,服从管理,而无权参与管理;为了加强管理,需要制订各种严格的规章制度。实行严格的奖惩制度;通常的激励措施是金钱刺激加严厉惩罚。传统的管理组织结构、管理政策、措施和计划都反映了上述假设。

  然而基于X理论的管理理念在实践过程中的效果并不尽如人意,这使麦格雷戈认识到,传统的指挥和控制的管理理念已不再适用于现代管理实践,因此,需要一种对人进行管理的不同的理论,从而提出他的新理论——Y理论。

  Y理论认为:人并非天生就厌恶工作,因为在工作中消耗体力和智力就像游戏、娱乐或休息一样自然;人们在自己对目标负有责任的工作中能够实现自我指挥和自我控制,而外部控制和惩罚只是迫使人们努力实现组织目标的各种手段之一;绝大多数人都具备做出正确决策的能力,而不仅仅管理者才具备这一能力;在一定条件下。人不仅能够学会接受责任,而且能够学会主动承担责任,而逃避责任、缺乏进取心、强调安全感一般只是经验的结果;在现代工业社会,许多人对组织具有相当高的想像力,人的智力潜力仅仅利用了一部分。在这些假设下,Y理论认为人的自我成长和发展是完全可能的。通过组织一体化原则,创造一种条件,使组织成员通过努力争取组织的和自我的成功,以最好地实现个人目标。因此,Y理论主张的管理方法和措施有:管理者的工作重点,要从控制人转移到创造一种适宜的条件和环境,使人们在这种环境下能充分发挥自己的潜能,以充分实现自我;管理者的职能和任务应当从单纯的指挥者,转移到成为帮助人们实现自我的良师益友,为发挥人们的才干创造良好的条件,减少人们在实现自我中的障碍;奖励方式从强调来自外部的奖励转变到强调内部的奖励。

  Y理论与X理论的主要区别在于,X理论强调外来的控制,而Y理论则侧重强调被管理者的自我控制和自我管理。由于X理论把人们的行为过分一般化、简单化了。因此,Y理论的贡献在于提出了能提高管理者目标和被管理者目标一体化的管理理念,并体现了人性的发展。同时,他把尊重被管理者人格当作管理目的本身,而在X理论指导下的管理根本无法实现管理者和被管理者之间利益的统一。因此,Y理论为人性化的人本管理提供了理论指导。

  现实中,虽然管理层很少会承认他们信奉x理论,但他们的实际做法与口头所宣称的相悖。如果实事求是地看一看管理者是如何管理被管理者的,那么大多数组织的管理方式都反映出这样一种理念,即:若没有严格的监督机制,被管理者是不能很好地服从的。

  (二)现代税收管理理念

  税收管理是管理的一部分,关于管理理念的理论同样适用于税收管理。一定的税收管理理念同样是基于对被管理者的人性和行为模式的假设基础上的。

  在计划经济条件下,传统的税收管理理念认为并且强调:纳税人都不可能如实申报纳税,人人都想少缴税,最好不缴税。因此,税务机关和税务人员必须像警察对付小偷一样,对厂商企业和纳税人实行“上对下”式的强制型管理关系。

  然而,随着现代管理理念的不断创新,伴随着经济上新自由主义思潮的兴起和信息技术革命的浪潮,西方近年来兴起的“新公共管理”理论,根据现代管理理念的相关理论,对现代税收管理理念提出了新的要求。

  新公共管理运动缘于对20世纪7O年代以来凯恩斯干预主义经济政策所带来的“滞胀”困境以及西方工业社会向信息社会转型期间传统官僚制政府管理模式弊端丛生的深刻反思,具有明显的市场导向、服务导向和顾客导向的特征,主张把公共管理对象视为顾客。将顾客满意程度作为政府绩效考核的标准。这给谣方乃至世界各国的管理理论与实践带来深刻的影响,促使传统的韦伯官僚制模式向以市场与服务为导向的政府管理模式转变。同时,对传统的税收管理理念和运作方式也产生了深刻的影响,使得税收管理理念从“管理导向”向“服务导向”转变。

  新公共管理理论以理性经济人的假设前提取代了传统韦伯官僚制人性恶的假设前提,认为以人性恶为基点并试图通过规制导向约束人的行为来维护公众利益的思路是不完备的。应该承认人的经济性特征,通过市场这只“看不见的手”引导并实现个人利益与公众利益的统一。这一点给西方国家税收管理理念带来深刻影响,促使税务机构从过去视纳税人为偷税者处处设防严查重罚,转变为重视对纳税行为的成本收益分析,通过提供高服务质量,降低税收征收成本,以提高纳税遵从率。有测算表明,一份纳税服务方面的努力,相当于50份税务监督打击方面的收获,成本收益率比较不言自明。鉴于此,一贯以严厉著称的美国联邦税务局也于1998年实施了重组和改革方案,把“通过帮助纳税人了解和实现他们的纳税义务,并通过使税法公平适用于所有纳税人,以此为美国纳税人提供最高质量的服务”。作为美国税收管理现代化的理念和使命,并把为每个纳税人提供一流的办税服务和为所有纳税人提供旨在确保税法得到公平实施的服务以及创造高质量的工作环境(为税务人员服务)作为其三个战略性目标。

  二、树立现代化的税收管理理念

  (一)转变传统的税收管理理念

  我国传统的税收管理理念正是基于前述的X理论。税收管理的重点是计划、组织、指挥、协调和控制,为了加强对纳税人的管理,制订了各种严格的规章制度;管理者与被管理者之间是指挥与服从管理的关系,是一种传统的“上对下”式的强制型管理关系。这种传统税收管理理念是一种任务统帅下的陈旧理念,其直接后果是纳税人与税收管理者形成一种对立甚至敌对的态度,严重影响了税收征纳关系和纳税人的纳税遵从度,从而造成了大量的逃漏税和税收流失。给我国的税收征管工作带来巨大的困难。

  因此,必须对这种传统的税收管理理念从根本上加以转变:(1)从传统的征税人即税务机关和税务人员对纳税人居高临下的纵向管理,转向征税人对纳税人的横向平等的现代人本管理;(2)从传统的权威管理和服从管理,转向现代的和谐管理和服务管理;(3)从传统封闭式的以税收计划和税收任务为中心的管理转向全面开放的以依法治税为宗旨的现代税收管理;(4)从传统的人治管理、目标管理、承包管理,转向现代系统管理、综合管理、有效管理和法治管理。

  然而,目前我国尚处于社会主义初级阶段,直接跨越以规制导向为特征的税收计划和任务强制管理模式是不现实的。况且新公共管理运动所体现的税收管理理念于现阶段也不可能在我国全面推行,因此加强制度建设和监管仍是我国当前税收管理的主流。但随着改革开放的进一步深入,新公共管理运动所蕴含的“为纳税人服务”的理念必将成为我国税收管理理念创新中必不可少的重要内容。税务部门应由既是游戏规则的制定者又是参与者的角色逐步向游戏规则的制定者和维护者的角色转换.并根据社会公众的需求,提供优质的公共商品和公共服务。

  正是基于此,国家税务总局提出了树立“监督管理与服务并重”的税收管理理念,明确地把我国税收管理理念定位为“优质服务+科学管理”。这是一种新型的适应税收管理现代化发展方向的税收管理理念,也是适应我国当前社会主义市场经济实际需要的税收管理理念。它把重视服务和加强管理相提并论,是对传统税收管理理念的扬弃和对新形势下税收管理活动的内涵和实质的准确把握,是我国今后税收管理发展的指导思想。

  (二)现代化税收管理理念的具体内容

  创新税收管理理念,就是要在扬弃传统税收管理理念的基础上。树立适应现代税收管理实践的现代化的税收管理理念:

  1.树立“人本”管理理念。现代税收管理强调“以人为本”,首先就是以纳税人为核心,把纳税人服气不服气、满意不满意作为衡罱税务机关执法服务水平的重要标准,要根据纳税人的确切需要,做出正确的税收征管决策,为纳税人提供个性化、贴近式的服务,引导纳税人正确理解国家的税收决策。增强其税收遵从意识;其次,要注意提升税务干部队伍的素质,加强思想品质教育,强调任人唯能和奖优罚劣原则,实行“功绩制”考核;严格把好税务人员“入口”和“出口”关,招聘具有专业知识的优秀人才充实税务公务员队伍,建立全方位、多层次培训机制,培养造就复合型知识人才,承担起知识时代税收征管任务。

  2.树立服务管理理念,实现办税服务与日常税收管理的有机结合。要转变传统的税收管理理念,改变把纳税人放在税务机关对立面的做法,应通过多种形式为纳税人依法纳税提供服务。如成立纳税人服务中心,建立纳税服务专门机构,专门为纳税人提供政策法律咨询、纳税辅导与培训、票证领购表格领取或下载等互动式服务;建立公共服务型税务机关,健全纳税服务体系,将纳税服务贯彻到税务检查、行政处罚、听证、复议、诉讼全过程,使纳税服务制度化,利用信息网络,采取信息化、电子化、网络化等多种手段,为纳税人提供“全天候”优质服务。

  3.树立信息应用和科技管理理念,实现由传统的手工征管向现代化信息征管的转变。近年来,税务部门通过“金税工程”、“大集中”工程等信息化措施实现了一定范围内的信息集中。集中信息的目的是应用信息,实现对税收工作全过程的分析、监控、改进和完善。各级税务人员既要善于利用信息网络广泛采集信息,并对信息数据进行深入分析,又要增强信息安全意识,使税收管理情报系统的安全性、可靠性得到保障。充分利用各种信息,就要整合现有信息系统,建立依托计算机网络和统一规范的应用系统平台,覆盖所有控管税种和工作环节的税收管理系统;开发全国统一的税收征管信息系统软件,按照全国统一的税收征管工作规程,对纳税流程实现计算机自动监控管理;建立覆盖各部门的税收综合管理体系和信息管理监控系统,实现税务与其他各部门的联网与资源共享。提高税收执法的针对性和有效性。

  4.树立系统综合管理理念。信息化支持下的专业化税收征管模式,是—个不可分的整体,所有税务人员都应该树立系统综合管理的观念,掌握本岗位工作如何与相关岗位进行配合衔接。尤其是在专业化管理模式下,必须注重征、管、查之间的衔接和协调,注重运用系统整体观念来系统分析,综合解决税收征管工作中存在的具体问题。同时,要树立系统综合管理观念、自觉地把税收管理系统与整个国民经济管理系统有机地结合在一起,提高税收管理系统的运行质量。

  5.树立法治管理理念,实现由依靠行政手段管税向依靠法律治税的转变。要最大限度地弱化行政权力的影响范围和程度,强化税收法律法规的约束力和覆盖面,建立规范的税收立法机制、科学的税收征管机制、有效的执法考核机制、严密的内外监控机制,把税收执法的各种行为置于法律法规的严格约束之下。

  6.树立效率管理理念,实现由注重完成任务向注重提高征管效率和质量的转变。简化办税程序,减少征税成本,将税收效率作为评判税收征管工作效能的重要指标。减少审批事项和环节,扩大窗口办事权力,谁受理谁负责。谁办理谁承担责任。合理设置人员机构,弱化任务考核,强化质量考核,把征管质量高低作为判断工作成效的主要标准。规范税收征管费用支出,并列入中央和地方各级政府年终考核指标,调动全员参与税收成本管理。

  7.树立社会管理理念,发展中介机构。现代税收管理是一项牵涉颇广,工作量巨大的工作,仅凭税务机关的力量是很难做到完美的。可以借鉴西方国家的成功经验和做法,大力发展税务代理业,将税务机关的主要精力放在大税源的监控、稽查上,而对报税环节的监管从税务机关转移到税务中介机构,这样既节约了成本,又有效提高了征管效率,使税务代理在为纳税人提供广泛社会化纳税服务的同时,也成为税收管理的重要辅助手段。

  8.树立文化管理理念。税收文化作为一种文化观念,是先通过一定的载体,凝练在管理上、制度上以及大家共同遵守的行为规范和道德层面的,然后通过学习和观念上的提升来达到提升管理理念的。所以税收文化建设应该更好地与税收征管各方面的实际工作紧密结合起来,通过税收文化建设,营造一种氛围,让征税人和纳税人逐步理解税收本质,形成征纳双方一致认同的精神追求、价值取向和行为准则,把税收意识融入日常管理中,最终增加征纳双方的诚信度、责任感和法律意识。

  9.树立风险管理理念,实施分类征管。将西方风险分析理论引入税收征管,借鉴日本的“三色”申报机制、美国的“分三级管理模式”,针对不同类型纳税人的收入风险不同的现实,在税务机关资源有限的情况下。根据不同类型纳税人的不同特征,分类管理,做到合理安排税务机构内部资源,将税收征管能力集中在税收收入风险较大的纳税户的监管上。

  10.树立诚信管理理念,打造良好的诚信氛围。税务机关及其工作人员要留给纳税人和社会各界讲求诚信的深刻印象,要以自身的诚信行为激发纳税人诚信纳税的自觉性。同时,要在税务机关内部形成鼓励诚信的激励机制,在系统上下形成浓厚的诚信氛围。

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