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关于中国金融立法探究

2011-01-25 09:18 来源:萨海斌

  论文关键词:金融法律制度 金融立法 金融风险 金融体制改革

  论文摘要:金融立法既是对金融机构、金融业务主体和金融业务法律关系的规范和调整,也是对金融监督管理者自身行政行为的规范和约束。金融法律制度的最根本目的就是防范金融风险,规范和调整金融监督管理者、金融机构、金融机构客户之间的法律关系,强调对金融机构客户合法权益的保护,通过在政府失灵的领域强化监督管理,发挥市场在金融发展中的主导作用,实现金融管制与市场自律之间的平衡和协调发展。

  市场就会有风险,有金融市场就会有金融风险。因此,金融立法的主旨并不是要消灭所有的金融风险,而是要将金融风险控制在金融监督管理者可容忍的范围和金融机构可承受的区间内。正是在这个意义上讲,金融风险的防范、控制和化解离不开金融法律制度的建立、健全和有效执行。

  一、中国目前的金融风险状况

  金融风险作为金融机构在经营过程中,由于宏观经济政策环境的变化、市场波动、汇率变动、金融机构自身经营管理不善等诸多原因,存在着在资金、财产和信誉遭受损失的可能性。近几年我国金融风险呈整体下降趋势,但潜在的风险仍然较大,金融机构面临的一些风险不容乐观。目前中国金融体系中有三类风险比较突出。

  1.信用风险仍然是中国金融业面临的最主要风险。贷款和投资是金融机构的主要业务活动。贷款和投资活动要求金融机构对借款人和投资对象的信用水平做出判断。但由于信息不对称的存在,金融机构的这些判断并非总是正确的,借款人和投资对象的信用水平也可能会因各种原因而下降。因此,金融机构面临的一个主要风险就是交易对象无力履约的风险,即信用风险。

  在经营过程中,如果金融机构不能及时界定发生问题的金融资产、未能建立专项准备金注销不良资产,并且未及时停止计提利息收入,这些都将给金融机构带来严重的问题。除银行类金融机构面临很高的信用风险外,近几年我国证券类金融机构面临的信用风险也口益突出,相当部分证券公司的资产质量低下。所以,信用风险仍然是目前我国金融业面临的最主要风险。

  2.操作风险多发是我国金融业风险中的一个突出特征。按照巴塞尔委员会的界定,金融机构面临的操作风险:一方面来自信息技术系统的重大失效或各种灾难事件而给金融机构带来的损失;另一方面源于内部控制及公司治理机制的失效,金融机构对各种失误、欺诈、越权或职业不道德行为,未能及时做出反应而遭受的损失。从近几年我国金融业暴露出的有关操作方面的问题看,源于金融机构内部控制和公司治理机制失效而引发的操作风险占了主体,成为我国金融业面临风险中的一个突出特征。不断暴露出的操作风险,不仅使金融机构遭受了巨大财产损失,而且也严重损害了我国金融机构的信誉。这与我国建立现代金融企业制度的战略目标极不相符。

  3.跨市场、跨行业金融风险正成为我国金融业面临的新的不稳定因素。近两年,随着金融业并购重组活动的逐渐增多以及金融业分业经营的模式在实践中逐步被突破,跨市场、跨行业金融风险正成为影响我国金融体系稳定的新的因素。目前跨市场、跨行业金融风险主要集中在以下两方面:一方面,目前已经出现了多种金融控股公司组织模式,既有中信公司这一类的以事业部制为特征的模式,也有银行设立证券经营机构和基金管理机构这一类的以金融机构为母公司的模式,还有以实业公司为母公司下属金融性公司的模式。另一方面,银行、信托、证券、保险机构在突破分业经营模式过程中,不断推出的各种横跨货币、资本等多个市场的金融产品或工具隐含的风险。如银行推出集合委托贷款业务和各类客户理财计划等等。

  实践表明,跨市场金融风险有上升趋势,尤其表现在以实业公司为基础建立起来的金融控股公司或准金融控股公司所实施的资本运作方面。由于横跨产业和金融两个领域,涉及银行、证券、信托、保险等多个金融部门,资本运作形成了“融资一购并一上市一再购并一再融资”的资金循环链条,运营中存在着巨大的风险。由于起点和终点都是金融部门的融资,一旦资金链条断裂,各金融机构往往是最大的受害者。

  二、从金融法制的角度看我国金融风险的成因

  我国金融体系中各种高风险是多年积累起来的,是国民经济运行中各种矛盾的综合反映。经济体制的转轨,社会环境的变化,金融体制的不适应,监管手段的落后,以及金融法律制度的不完善等,都是造成我国金融体系中存在高风险的原因。我国金融体系中存在一些高风险尤其比较突出的三类金融风险,在很大程度上与一些法律制度的缺失或不协调有关。具体表现在:

  1.有关征信管理法规的缺失,影响了征信业的发展和金融机构对借款人信用状况的评估。通俗地讲,征信就是收集、评估和出售市场经营主体的信用信息。征信体系是为解决金融市场交易中的信息不对称而建立的制度。近几年,我国现代征信体系的建设开始起步。对企业和个人的征信,由于直接涉及公民隐私和企业商业秘密等问题,是一项法律性很强的工作。但在我国现有的法律体系中,由于尚没有一项法律或法规为征信活动提供直接的依据,由此造成了征信机构在信息采集、信息披露等关键环节上无法可依,征信当事人的权益难以保障,严重影响了征信业的健康发展,进而造成我国金融机构对借款人信用状况的评估处于较低水平。企业或个人在金融交易活动中存在多头骗款、资产重复抵押、关联担保等违规行为,未能被相关金融机构及时识别而导致资产损失,与我国征信体系建设的滞后有很大关系。

  2.现行企业破产法律制度的严重滞后,非常不利于金融机构保全资产。企业破产法律框架下对金融机构债权人的保护程度,直接关系到金融企业资产的安全状况。当前有关企业破产的法律并没有很好地体现对债权人的保护。就破产法中的制度构建而言,国际上普遍采用的破产管理人制度没有建立起来,现行破产法律规定的清算制度弊病很多,在清算中往往漠视债权人的利益;就程序而言,现行破产法律在破产案件的管辖与受理、债权人会议、监督制度等方面的规定不很健全,这也进一步削弱了法律对破产债权人保护的力度。作为金融机构债权保护最后手段的破产法律未能充分保护债权人的利益,这就可能导致金融机构的不良债权不断形成和累积,面临的信用风险增大。

  3.金融诈骗和违反金融管理秩序行为刑事责任追究法律制度的缺陷,不利于防范金融机构在操作经营环节出现的风险。操作风险多发是目前我国金融业风险中的一个突特点。这其中又以金融诈骗行为和违反金融管理秩序行为给金融机构带来的损失最大。当前我国金融诈骗行为大致可以分为两类:一是以非法占有为目的、通过提供虚假信息而进行的金融诈骗。例如信用证诈骗、票据诈骗等。二是不以非法占有为目的,但通过有意提供虚假财务资料为企业的利益骗取资金。目前涉及金融机构的欺诈大部分是第二类。我国《刑法》对“以非法占有为目的”的金融诈骗有明确规定,但对上述第二类欺诈行为,《刑法》中并没有明确,对此只能通过《合同法》追究行为人的民事责任。

  4.相关金融主体和金融业务法律制度的缺失,放大了金融体系中的一些潜在风险。前面曾提到,目前跨市场的金融风险的增加正成为影响我国金融体系稳定的新因素。这在很大程度上与缺乏对这些新的金融主体和金融业务,从法律制度方面及时进行规范有关。在金融业务方面,对最为活跃的跨市场金融产品——各种委托理财产品,目前银行、证监、保险监管部¨各自按照自己的标准分别进行监管,但缺乏统一的监管法律制度。由于现有的法律制度无法解决与金融控股公司有关的法律问题,金融机构开拓的新业务缺乏严格的法律界定,潜在的金融风险必然要加大,并容易在不同金融市场之间传播扩散。按照巴塞尔委员会的定义,日前我国金融机构承受的这种跨市场风险,实际是一种法律风险。

  当前我国的金融体制改革和发展正向前加速推进,同时防范金融风险的任务也变得越来越重要和艰巨。从长远看,我国的金融法制建设既要在金融立法方面下功夫,也要在金融执法方面强化执法的严肃性,真正做到两手都要抓、两手都要硬。就金融立法而言,我认为核心的问题是要树立科学的立法价值取向。现阶段的金融立法价值取向应当是:以“二个代表”重要思想为指导,按照科学发展观的要求,全面体现加强执政能力建设的要求,把金融立法工作的重点放在推动金融市场基础设施建设、规范金融创新法律关系、提高金融监督管理的协调性和有效性以及充分利用市场自律监管上来。具体而言:

  1.金融立法要有统筹、科学和全局的眼光,日前我国的经济体制改革和金融体制改革都已经进入了改革攻阶段,原来采取的单独推进的改革策略已经难以适直当前改革开放的需要。金融立法也应当围绕这一转变,确立统筹规划、科学立法的思向。保护金融机构存款人、金融品投资人的利益永远是维护金融机构信誉的重要因素。当前应当强调对于基础金融法律关系的研究,同时做好金融创新产品的法律关系的规范,金融监督管理部门在许可金融机构推出创新产品的过程中应当重视对于投资者知情权、收益权等合法权益的保护。

  2.金融立法要坚持自律和他律相结合的取向。在调整金融监管关系的立法方面,要强化商业银行、券商和上市公司等经济主体在建立完善的、良好的法人治理结构方面的机制,强调金融机构的自律作用,保障金融机构在经营中的自主权,并注意为金融机构的发展留下足够的空间。

  3.金融立法要坚持培养全社会金融风险意识和金融法治意识的取向。防范金融风险、保障金融安全的重要措施之一,就是要在全社会大力普及宣传金融法律知识,并在全社会真正树立金融法治观念。在加强金融法治意识的过程中,要重视全社会信用观念的建立,要培养公众和投资者的风险防范意识和合法投资观念。最后,为了完善我国金融立法,还要对目前的金融法律、法规进行整合式的清理汇编,以此提高我国金融法律、法规的透明度。展望未来,中国金融业只有深化改革、完善金融立法,别无他路,而贯穿其中的主线则是金融法制化——这个恒久的主题。我们只有建立成熟完善的金融法律体系,强化金融法律、法规的执行力度,才能有效地抵御金融风险,维护国家金融安全,从而促进国民经济的稳健发展。

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