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政策性银行不能成为国内信用证的开户行，主要是因为政策性银行的业务范围和定位与商业银行有所不同。政策性银行主要承担国家特定的政策性融资任务，如支持基础设施建设、农业发展、进出口贸易等，而商业银行则提供包括存款、贷款、结算等在内的全面金融服务。