我国政府实施积极的财政政策已经一年多了，取得了积极的效果。在当前内需不足、经济仍在低谷运行的背景下，中央政府提出要继续加大积极财政政策的实施力度，因而有必要借鉴国际经验，拓展积极财政政策的新思路。

　　一、运用财政政策调节经济景气状况，是世界各国政府的普遍经验

　　积极财政政策这一专门的术语目前在中国被赋予了特殊的含义，其要义是指在经济萧条时政府采取的提升经济景气的适度扩张的财政政策组合。因此，现代市场经济国家或地区在特定时期所采取的某些扩张性的财政政策并以此来调节经济周期，使经济走出低谷、摆脱萧条的做法对我们今天更好地运用积极的财政政策是很有启发意义的。

　　在以市场机制为资源配置的主导力量的条件下，经济总会在繁荣和萧条的不断相继中进行。因此，经济周期是现代宏观经济研究的主要问题之一。如何运用财政手段熨平经济周期，是政府干预经济的对策的重要内容。在经历了1929—1933年经济危机之后，美国等资本主义国家开始放弃对经济的自由放任，转而实行宏观调控，如广泛使用信贷刺激和税收调节等措施，可效果均不理想。直到1938年，罗斯福增加财政开支刺激经济景气的赤字预算试验（即罗斯福“新政”）获得成功，半个多世纪以来，美国历届总统的经济史就成了如何通过实施货币政策和财税政策调节经济的历史。当经济过热时，就会采取抽紧银根的货币政策；当经济增长缓慢时，财税扩张政策即被采用，通过增加政府支出和大幅度减税，以扩大需求，刺激经济增长。尽管70、80年代受赤字规模、国债规模和经济“滞胀”的影响，但西方各国政府也大都未放弃运用财政货币手段来克服萧条和刺激经济快速增长，因此，政府开支占GDP的比重一直只升不降。

　　在这方面，日本正反两方面的经验教训很有参考价值。第二次世界大战后，日本政府曾根据经济发展不同时期的不同周期作过几次调整。从50年代初期到1973年间，由于经济的迅速发展，日本政府一直采取“紧缩”性财政政策。1973—1975年日本经济危机后，日本政府为了刺激经济增长，采取了一些行之有效的扩张性措施。如：（1）频繁实行减税政策。从1973年开始，实行所得税一半减免，1987年又决定对年收入在500万日元以下的家庭减免所得税4.1万亿日元。（2）增加财政支出。日本政府采取了四次大规模反危机的“萧条对策”，其中主要是大量增加公共事业的投资，以期引起更大的乘数效应。结果促使1975、1976两年工业增长了10.8％。1978年，日本政府又编制了一个“异乎寻常”的大预算，即公共事业投资预算增长34.5％。（3）社会福利开支增大。从1973年开始，日本政府实施了一系列福利政策，如“老年人疗养免费”，并修订了健康保养法和年薪法，对供给家属的比率从50％提高到70％。由于日本政府在70年代的危机中及时地调整了财政政策，使日本的经济增长率在以后的10年中，名列主要发达国家的前茅。

　　日本政府的反周期财政政策也有过严重的失误和深刻的教训。1992年以后，为了摆脱经济萧条，日本政府投入了大量资金用于景气对策，致使在80年代末曾有所缓和的财政赤字问题重新发展到十分严重的地步。鉴于这种情况，桥本内阁决定进行财政结构改革，制定并在国会通过了《财政改革法》，规定在1998—2002年的5年时间里将财政赤字（包括地方政府的财政赤字）与GDP的比重由1997年度的5.4％缩小到3.0％。另一方面决定从1997年4月开始将消费税率由原来的3％提高到5.5％，结果导致国民消费支出大幅度下降，受削减赤字的影响，政府对公共事业的投资也明显减少，所以从1997年4月份开始日本国内需求急剧下降，经济形势出现了大滑坡，以致发展为战后最严重的经济衰退。之后，为了扭转急剧恶化的经济形势，日本政府采取了一项历史上规模最大的价值为16.65万亿日元（约合1281亿美元）的“紧急经济对策”，以求扩大内需，促进经济复苏。

　　受亚洲金融危机的影响，香港经济自1997年下半年以来受到较大冲击，经济增长逐月下滑，通货紧缩日见明显，失业率迅速攀升。为缓减民困，加强信心，重现香港经济活力，香港特区政府首份财政预算案中采取的对策就是实施扩大政府支出和减税的财税政策。1997—1998年度特区政府开支预算达1980亿港元，1998—1999年度政府开支预算高达2330亿港元，增长17.6％。这些开支，大多用于公共支出，如用来开办教育及培训、提供健康护理服务和举办市政工程等。此外香港特区政府还实行了减税政策，重点是个人税收和行业税收减让，减税规模在1998～1999年度都达173亿港元，占上年度财政赢余的2.2％。

　　二、借鉴国际经验，在实施积极的财政政策方面要有新的思路

　　境外经济发展的经验表明，财政政策是政府克服经济衰退，启动经济增长最有效的手段。那么，针对我国实际情况，在运用积极的财政政策方面，应从国际经验中得到哪些启示呢？

　　1.实施积极财政政策的措施要果断，力度要大，但持续时间不宜过长。

　　财政政策对宏观经济周期的变化的认识时滞已嫌太长，决策和执行时滞一定要尽量缩短，否则财政政策时滞较短的优势就会减弱。如日本政府在1997年就因为犹豫不决，坐失扩张性财政政策实施的良机，致使经济继续滑坡，陷入了战后的低谷。促使经济回升需要较大的财政政策力度的原因是经济衰退时期财政政策作用的乘数要小于复苏时期。从美国的例证来看，两者差距能达到2至6.6倍，也就是说，在不存在其他因素作用的情况下，繁荣时期100亿元财政支出通过乘数作用实现的国民生产总值，在衰退时期可能需要200亿元～600亿元的财政支出才能实现。日本的例子可以作为反面借鉴。因此，如果决定使用积极财政政策就要下大决心，尽快在较短的时间里集中增加较多的资金投入。但考虑到持续的扩张性财政支出受到有限的财政收入刚性制约，依靠国债加大基础设施建设又受到国债规模风险的制约，因此，不宜长时期持续使用扩张性的财政政策。一句话，理想的扩张性的财政政策一是力度要大，二是实施的时期不要太长。

　　2.积极的财政政策要与适度放松的货币政策相配合，两者缺一不可。

　　积极的财政政策对于刺激总需求，促进经济复苏有着极为重要的作用，也是当前走出经济困境的最主要的政策手段。但是，从我国目前的情况看，似乎仅靠财政政策还难以达到扩大内需的目标。现实的中国经济是，社会总需求严重不足并且存在着相当大的通货紧缩缺口，经济走向低谷。在这种情况下，“双松”的财政货币政策搭配是正确的选择。因为，实行以刺激总需求为宗旨的宽松式财政政策时，无论是增加消费还是扩大投资，最终都要表现为增加的货币购买力上。如果此时没有采取相应的扩张性货币政策，社会上的货币供应量保持不变或减少，那么，扩张性的财政政策导致的购买力的增加就不能实现，从而不能达到刺激总需求的目的。例如，去年财政通过增加基础设施投资而扩大内需，主要是靠增发国债实现的，而国债规模是受各种条件约束的，不可能无限扩大，仅依赖现有的可借债规模，似乎难以达到拉动内需的目的。所以

　　，在财政向商业银行增发1000亿元国债的同时，商业银行还增加了1000亿元的配套资金，集中用于基础设施建设。这种以定向长期国债为工具，以基础行业、基础设施为切入点的财政货币政策“双松”搭配，是中国90年代以来未曾有过的尝试，取得了积极的效果。可以说，这是我国使用财政货币政策“双松”搭配的成功范例。而且，在当前买方市场事实上已经形成的现实条件下，适度的货币扩张是不会导致通货膨胀反弹的。相反，它将有助于我们走出通货紧缩的“困境”，为启动经济提供有力的支持。

　　3.积极审慎地运用赤字财政政策。

　　罗斯福政府抛弃了传统的平衡预算政策，首开和平时期的赤字预算的先河，通过大量举债的方法实施各种公共工程和对落后地区进行开发，促进经济增长。这一点对我们有着一定的借鉴意义。我国应一方面针对当前地区差距扩大、失业问题严重、总需求不足和经济增长乏力的严重情况，集中财力，振兴财政，增强财政的宏观调控能力；另一方面必须反思“九五”期间必须消灭财政赤字的政策主张。如果说，以前的财政赤字是在总需求大于总供给和通货膨胀的条件下形成的，是不合理的，那么在当前总需求低于总供给和通货紧缩的条件下则是合理可行的。更何况，由于前几年执行了适度从紧的财政政策，不含利息支出的财政赤字占GDP的比重由1980年的1.53％下降到1997年的0.75％；即使将利息支出因素考虑进来，调整后的财政赤字占GDP的份额到1997年也仅为1.5％。而美国的这一份额在1970～1979年间平均为1.9％，1980年～1989年间平均为4.1％，1990～1992年间平均为4.6％。从国际比较看，我国运用财政赤字来刺激社会总需求还是有较大的空间的。所以，“九五”期间没有必要消灭财政赤字。不过，当经济形势明显好转，出现经济繁荣迹象时，就要着手考虑削减赤字规模，力争财政收支基本平衡，以避免危及财政安全。

　　4.通过改善国债的持有结构来适当扩大国债的发行规模。

　　扩大内需最直接的途径就是增加政府支出特别是投资支出，但资金从何而来？当然首先是增加税收。在进一步增加税收很困难的情况下则只好增发国债。在国债发行量增长速度很高、国债市场容量有限的情况下，政府必须考虑增加金融机构对国债的持有量。中国目前60％以上国债由公众持有，商业银行持有国债仅占其资产的6％。这一比例远远低于一般发达国家的水平。以日本1994年的国债销售情况为例，在长期政府债券中，49.7％是金融机构购买的，只有2.4％是由个人购买的；在政府贴现债券中，31％是由金融机构购买的，个人购买占41.8％；在政府担保债券中，62.1％是由金融机构购买的，个人购买占0.1％；在地方政府债券中，金融机构购买占48.9％，个人购买占5.1％。所以，应鼓励政府通过发国债的方式向银行借款。这不但可以解决政府建设资金不足的问题，还可以有效地解决长期困扰金融机构的金融资产质量问题。一箭双雕，何乐而不为呢？当然不可否认，政府向金融机构借款（发债）将导致货币供应量的增加，因而有可能导致通货膨胀。但中国经济目前所面临的主要危险是通货紧缩而不是通货膨胀。因此，我们不必因为担心通货膨胀反弹就畏惧实施积极的财政政策。两利相权取其重，两害相权取其轻。为了提高就业水平，刺激经济增长，促进经济回升，只要把通货膨胀控制在一个适度的区域，如3％左右，适度扩张的财政政策应该是值得的。

　　5.积极的财政政策的重点必须从财政投资这种直接手段转向利用财政投融资、财政贴息等间接手段，促使以政府投资为杠杠、有效地带动起社会投资这个“轮子”。

　　第一，改变财政投融资方式。一是可以考虑继续向金融机构发行一定数额的国债，以抵销商业银行超额准备金过多、外汇占款下降对货币供应的影响；二是允许部分财政状况较好的地方，发行中央特许、地方财政担保的“公共工程”专项基础设施建设债券；三是通过把上市公司的国有股用可转换债券形式转让，将部分国有资产在市场上变现，所得资金投入到公共基础设施等。

　　第二，运用财政贴息、财政参股、财政担保等手段，协调和吸纳社会资金，尤其民营企业参与社会基础设施、高新技术产业和房地产开发等领域。这样不仅有利于在公共投资领域内建立起竞争机制和风险约束机制，而且还有利于拓宽公共投资资金来源和提高项目本身的运作效率。

　　6.加大对落后地区的开发力度，既可以逐步缩小地区差距，促进各地区经济协调发展，又可以更有效地发挥积极财政政策的效力。

　　罗斯福“新政”中一个重大项目就是对落后地区田纳西河流域进行开发。通过开发，使该流域的交通、环境、供电、供水等各方面的条件都得以改善，为该流域的发展提供了前提和条件。一般而言，落后地区人力资本和投资环境都较差，投资收益相对较低，经济萧条对其打击更为严重，经济复苏和启动难度更大。因此，政府必须真正加大对广大落后地区的直接投资，还应对落后地区实行优惠政策，以吸引国内外资金到落后地区进行投资。只有这样，积极的财政政策才能在全国范围内发挥其应有的作用，而不是仅在某些局部地区特别是经济发达地区发挥效力。

　　7.西方发达国家在运用扩张性财政政策时，频繁地使用减税政策，这一点从总体上看对我们现在没有多大的借鉴意义，但进一步加大税费改革的力度，尽快减免某些过时的不利于企业发展的税费，增强企业的有效供给能力也是实施积极财政政策所必需的。

　　减税是运用财政政策进行反周期调节和刺激经济增长的重要举措，美国等西方发达国家在80年代中后期的经验也验证了这一点，美国自90年代以来保持较高的经济增长速度，在一定程度上是得益于80年代中后期的税制改革。但在中国，在面临经济不景气的情况下，是否也应该普遍减税呢？对这一问题，应该作具体的分析，而不应该盲目照搬西方的经验。宏观税收负担总水平代表着政府对社会财富的占有程度，确定合适的宏观税收负担总水平是财政政策的核心问题。在中国，宏观税收负担包括两个部分：一是预算内的宏观税收负担即宏观正税；二是政府税外收费（还包括各种摊派、罚款等）。

　　我国宏观正税负担率是比较低的，1987－1996年10年间，最高不过16％，低则只有10％。这一现象的出现，在很大程度上与我国80年代中期以来经济体制改革的重心转移到城市并走上一条“放权让利”的改革道路及以税收优惠支持改革和发展的政策取向是密不可分的。若考虑到政府税外收费，情况则又不尽相同，改革开放以来，在“放权让利”、默许甚至鼓励政府部门创收的思路下，由于经济利益的驱动和政府部门间、单位间、地区间的相互攀比，巧立名目、提高标准、使得非税收入持续快速膨胀，现在已到了严重失控的地步。从全国的情况看，1996年非税收入已达9798亿元，比当年税收收入的6909亿元多出近3000亿元，“费”与“税”的比例高达1：0.704，“费”大于“税”已是不争的事实。因此，预算内税收收入占GDP的比重尽管在持续下降，但由于政府税外收费，主要是预算外政府收费急剧增长，使我国的税收负担总水平基本稳定不变，只呈现出波幅很小的近似平行线。

　　从上面的分析可以很容易地得出一个结论：我国的宏观正税并不重，10多年来一直呈下降趋势，由1987年的15.9％下降到1996年的10.1％，平均每年下降约0.6个百分点，这比发展中国家的平均税负还要轻，但是我国的非税收入规模严重失控，其增长速度及在GDP中的比重均快于宏观正税，企业税外收费负担繁重，苦不堪言。如果把宏观正税和税外收费相加测算我国的宏观税负总水平，就会发现我国的总税负水平10年来基本上稳定在25％左右，这与发展中国家及中等税负国家的水平基本持平。这一总税负水平与我国工业化进程所处的阶段和经济发展水平基本上也是相适应的。因此，实施积极的财政政策并不意味着要实行普遍减税的政策。更何况，实施积极的财政政策的一个核心内容就是要扩张总需求，无论是增加政府采购支出，提高财政补贴、财政贴息水平，还是加大政府投资的力度，都会扩大财政支出，而财政支出的增加是建立在丰厚的财政收入的基础上的。

　　虽然从总体上讲，我国不存在减税的空间，但这并不意味着我国某些税负就不存在下调的可能性。至少在两个方面是可以做文章的：一是应普遍提高出口退税率，以减轻因东南亚国家货币贬值对我国出口的压力；二是进一步加大税费改革的力度，尽快减免某些过时的不利于企业发展的税费。如改革开放以来，我国一再出现投资过热而很少出现投资不足问题，因此缺乏如何刺激投资活动的心理准备，以致未能根据经济环境的变化及时调整税费政策，使一些具有抑制投资效应的税费政策仍在延续，这极大地抑制了投资活动。因此，清理抑制企业投资和技术改造活动的税费，并加大其改革力度就显得尤为重要。