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我国公共产品供给制度分析及改革

2009-07-06 14:00 来源:周敏

  [摘要]  对散见于各财政学论著的观点进行梳理和分析,对公共产品及其适用的供给制度进行阐释和论证,并结合中国财政实践,分析中国公共品供给制度的弊病及成因,提出一些改革建议,如实施管理与经营权相分离的制度,打破行政垄断;投资主体多元化,鼓励私人投资;使生产提供模式多样化等。

  [关键词]  公共产品;供给制度;私人;市场

  社会产品按消费的竞争性和排他性特征的不同,可以分为私人产品和公共产品。认为私人产品应由私人提供,公共产品应由政府提供的传统理论,是基于理想化的极端假设之下的论断,实际的情况远非理论中那样纯粹。我们应该设计一个与实际情况更为贴切的制度来更好的生产和提供公共产品。

  1 公共产品要求多样化的供给方式

  长期以来,公共产品的供给制度存在着误解:公共产品应当完全由政府供给。由于公共产品“免费搭车”的理性行为的普遍存在,按私人供给的边际成本等于边际收益的原则确定产量,将不能弥补生产的成本,使得由市场机制决定的公共产品供给量往往低于有效水平,甚至供给量为零。这就需要政府建立一种合理供给制度来满足公众需求。

  而纯粹由政府供给或纯粹由市场供给的理论,都是建立在各自严格的假定条件基础上,是相对于各自效率满足条件而言的。事实上,在公共产品的供给中,政府与市场、公共部门与私人部门,既存在着与其效率满足程度相适应的职能,又存在着与其效率不能满足下的失败。政府与其公共部门垄断公共产品的供给,或是市场与其私人部门垄断公共产品的供给,都不会有效率最大化的结果。理性的制度安排,应当根据各公共产品的具体情况,在政府与私人的供给方式之间,趋利避害,扬长避短,建立政府与市场混合,公共部门与私人部门职能互补的制度框架。

  在论述公共产品的具体供给方式之前,本文首先提出的观点是:“生产”和“提供”是有区别的。“生产”指的是公共产品由谁来建造,制成:“提供”指的是由哪个主体付费购买公共产品,从而把它提供给消费者。

  生产者必须是能够做出决策的主体,这样的主体只有三个:政府、企业和个人。企业和个人的性质是一样的,统称私人。也就是说,对于产品的生产来讲,主题只有两个:政府和私人。而对于商品的提供,主体有三个:政府、私人和集团。集团就是消费某一公共产品的所有消费者的集合。“集团”这一概念是指联合提供的问题,只有在关于产品的提供时才有意义。在关于商品的生产时是没有意义的,因为他不是独立的决策单位。

 生产提供  私人  集团  政府
 私人  (1)  (2)  (3)
 政府  (4)  (5)  (6)

  (1)人在利他主义的情况下会供给公共产品。即私人生产,私人提供。

  (2)私人生产,集团提供。公共产品可以由集团来付费,委托私人生产。如社区内的各种私人办的公园,健身场所等。

  (3)私人生产,政府提供。当公共产品必须由政府统一提供时,如果此产品的生产是可分割的,那么就存在政府委托私人部分地生产此产品的可能。比如国防设施。这种方式包括政府向私营企业采购和与私人企业签订合同出租或合同承包的情形。

  (4)政府生产,私人提供的情况,如一件公共产品由私人捐赠给国家,由国家的公共部门生产的情况。

  (5)政府生产,集团提供。指政府为某个特定人群建造一定的设施或提供一定的服务,然后向设施的使用者或服务的对象收取费用的形式。比如政府建造高级公路,然后向过往车辆收费。

  (6)政府生产,政府提供则是最容易理解的传统供给方式。以上概述了公共产品的几种供给方式,其指导思想是政府与市场各尽其职,相互配合。

  2 我国公共产品供给制度的实践与发展

  我国的经济体制经历了从计划经济到市场经济的过渡,公共产品的供给制度也因此发生着变革。在计划向市场过渡阶段,计划与市场并重的指导思想下,公共产品的供给仍是单一的公共生产和提供,但开始考虑成本的补偿。如1989至1992年的铁路运输提价,虽尚未达到市场化的要求,已反映了人们在观念上的改变。

  随着社会主义市场经济向纵深发展,市场经济目标的确立和私人利益的凸现,以及国家财力的相对紧缺,人们开始考虑市场与政府的关系问题,并开始重新界定市场经济条件下的政府职能。国家财政开始向“公共财政”的方向努力,力求改变长期以来“全能政府”的观念,打破事无巨细,包揽一切的财政支出格局,向“公共政府”迈进。财政以“满足社会公共需要”为任,“以市场失灵”为界行使其职能,在公共产品的供给制度上则表现为政府与私人供给的结合。对于公共产品,特别是具有混合性质的准公共产品,因其具有私人提供的可能性,当允许和鼓励私人投资的成分,这在另一方面也解放了国家的财力,政府可以集中财力加强重要、关键产品的宏观调控。

  3 现阶段我国公共产品供给制度存在的问题

  3.1供给总量不足,结构不合理,效率低下,质量低劣

  近年来我国公共产品的供给总量仍是不足的,低于世界平均水平,甚至低于一些发展国家,与我国的经济发展水平是不相称的。

  此外,我国公共产品供给制度的安排,主要存在政府及其公共部门过度垄断的问题。并且由此造成规模过大,公共资源配置和使用效率低下,产品与服务质量低劣。在公共产品的供给上,我国国有经济占绝对的主导地位,在国有经济高度垄断的基础上存在行政垄断,行业的经营者和管理者是融为一体的,造成企业缺乏竞争活力,运行效率低下。

  在我国,电信、电力、邮政、医疗卫生等服务价格不菲但服务质量不高。如高校中机构冗杂,人员众多,效率低下;而美国日本等国家的邮政虽为盈利性行业,服务质量远高出我国。我国铁路基本上由国家垄断,铁路服务质量低劣、供给与需求不协调。

  3.2 国有国营供给制度的主导形式阻碍公共产品提供的优化

  我国长期以来实行的单一的国家所有、国家经营的供给制度,使私人资本几乎无法进入公共品生产领域。具体来说,铁路基本为国家垄断,而仅有广深铁路为股份有限公司,是混合型企业,其产品供给和服务质量远高于一般的铁路运输;教育行业尽管允许私人投资,但由于公私教育政策上的不合理,私人投资的积极性不高;公路及电力的BOT项目仅允许特定的外资进入;医疗卫生行业尽管要求私人付费,但行业外的资金很难进入。公共产品供给的国家垄断,造成投资主体的单一,加之国家财力不足,使供需缺口长期存在国有经济高度垄断基础上的行政垄断,政府既是管制政策的制定者和监督者,又是具体的经营者。这使得公共部门企业不仅可以利用经济性反竞争手段阻止进入者,而且可以无限制地利用超经济手段建立壁垒,维护垄断地位。双重垄断造成无竞争状态下人浮于事,效率低下。

  4 改进我国公共产品供给制度的建议

  4.1管理与经营权分离,打破行政垄断

  我国公共产品的供给长期以来“政企合一”的模式使其缺乏活力,效率低下。要改革,首先要打破这种行政垄断,给各种经济成分公平竞争的条件,才能从根本上促使公共产品经营效率的提高。

  4.2投资主体多元化,鼓励私人投资

  政府应允许各种经济成分投资于公共产品行业,对于可市场化竞争行业实行开放竞争。比如为提高城市基础设施建设的水平,可充分发挥市场机制在资源配置方面的基础性作用,采取政府产权管理,间接调控和市场运作相结合的方式,以经济效率为目标,改变以往城市建设完全有政府投资的方式,广纳资金,将部分城市资源适度商业化,创造可持续融资机制,实现城市基础设施建设资金的良性循环。在公共产品各个行业领域允许和鼓励私人资本的进入,可以弥补国家财力的不足,提高相应产品的供给数量和质量,有利于解决我国长期以来公共产品供给总量偏低的问题。

  4.3生产与提供模式多样化

  我们前面已经从理论上介绍了公共产品及其供给方式,明确了纯粹的公共产品在现实中其实少之又少,大多数公共产品是准公共产品,具有混合性质,而供给方式也应该因此而灵活多样,打破以往单一的政府垄断的传统模式。我们应该根据不同准公共产品的特点实施适合的供给方式。

  许多准公共产品可以一定程度地市场化,如前所述,在生产与提供之间实现政府与私人的合作。地区性、社区性的准公共产品显然有更多灵活的选择,就全国性大型准公共产品的供给来讲,电信业可以进入市场作为竞争性业务,我国电信目前的南北分拆的状况,是引进竞争的表现,今后可以允许外资和私人资本进入,将竞争范围扩大;铁路运输业,由于铁路基础设施的生产具有自然垄断的特征,为保持铁路网的完整和统一性,应建立全国统一的铁路网络公司,而客货运输业务则可以开展适度的竞争,按地区设立若干铁路运输公司;教育,特别是高等教育也可私人和政府混合供给,鼓励竞争,等等。这些都是灵活组织公共产品供给的方式。

  事实上,除少数涉及国家安全、经济与社会稳定的公共品,由政府直接生产提供外,原则上政府应当放开公共品生产市场,允许私人部门和外国资本进入,政府的主要职责是:运用招标、投标等方式,签订公共产品生产合同,指定相关质量技术等标准并做好监督工作,促进和维护公共品分配和消费的社会公平等。当然,在逐步改变公共产品供给机制的同时,政府一方面要做好宏观上的管制,另一方面要加强相关的法律建设,使改革有法可依,从法律上保护各种成分对公共产品投资经营的合法性。

  [参考文献]

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责任编辑:阿郎