近年来，如何引导民间资本顺利进入银行体系颇受社会各界关注。围绕参股银行、信用社以及组建民营银行的方式、时机、定位等问题，理论界、银行界纷纷开展研究与实践，形成了一些不同的观点。我们认为，在原来禁止私人资本进人银行体制的制度安排收益下降，以及对外开放银行市场之际，应该进一步健全完善银行风险监管机制，明确支持民间资本以多种方式规范进入银行体系。

　　一、民间资本进入银行体系已有政策法制保障

　　民间资本，包括所有的非国有资本，如城乡居民储蓄存款、民间借贷资金、手持现金、证券投资、实物投资、个体工商户及私营企业的注册资金等。这里讨论的民间资本进入银行体系问题，仅指民间资本参股商业银行或出资组建民营银行的概念，不包括居民储蓄或委托银行投资的问题。

　　随着民营经济的迅速崛起，以及随之而来的私人资本的快速扩张，近年来，国家相继出台了一系列规范、引导民间资本投资的政策措施，应该说，国家对引导民间资本投资是持积极支持态度的，对民间资本进入银行体系问题，也有了初步的政策和法律基础。原国家计委发布了《关于促进和引进民间投资的若干意见》中明确指出：“除国家特殊规定外，凡鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间资本进入”。2002年1月，国务院办公厅转发的原国家计委关于《“十五”期间加快发展服务业若干政策的意见》也明确提出：“在国有经济比重较高的对外贸易、公用事业——金融、保险等行业要逐步放宽对非国有经济的准人限制和扩大对外开放”。这些政策和法规充分表明，过去我国长期不允许私人资本办银行的禁区正在悄然放开。

　　从法律法规环境看，对民间资本投资银行业问题，《商业银行法》、《金融机构管理规定》、《商业银行市场准人操作规程》等法律法规也没有对私人企业和个人人股银行业有歧视性限制。现行法律规定，对民间资本进人银行业，只要在经营业绩方面符合市场准人条件，县有法人资格的民营企业即可用自有资金投资入股商业银行。对具有法人资格的民营企业作为商业银行的发起人资格及人股金额与比例也没有法规上的限制。如民生银行的法人股，约85％属于民间企业投资。目前我国的银行机构特别是股份制商业银行、地方城市银行中，有相当一批战略投资者来自民营企业。至于个人向商业银行投资入股，尽管有所限制，但进入渠道多且比较畅通。如由城市信用社改造成的城市商业银行就有大批的个人股东；个人可以购买上市的银行类公司的股票而成为其股东。

　　当然，目前对民营资本进入银行业仍然存在不少有形与无形的限制，相关的政策与措施也显得过于原则性、随机性和不完整性。而且，组建商业银行具有较高的市场准入门槛，和其他资本一样，民间资本进入银行体系必须符合相关准人条件。《商业银行法》规定，新设立商业银行的注册资本不少于10亿元人民币，且注册资本必须是实缴资本。而作为发起人股东，至少要筹集到50％以上的资本，且单一的发起股东持股不能低于1％。据此推算，单一的发起股东筹资至少不能低于1000万元，而发起人的钱又不能是银行贷款，必须是自有资金。由于民间资本分散，一般较难达到资本金控制要求。

　　二、民间资本进入银行体系效用明显

　　从现实情况看，目前允许民间资本进入银行体系的基本条件已经成熟。由于民间资本规模和投资潜力庞大，进入银行体系后，可以有效解决以下四个方面的问题：

　　一是有效解决民间资本投资效率低下的问题。长期以来，由于缺乏投资咨询引导、价格引导、融资体系等对民间投资的引导机制，民间投资收益难以保障。且由于民间资本分散在众多私营企业或居民个人手中，很难集中起来进行大规模的实业投资，加上过去很多投资领域限制民间资本的进入，因此，目前有相当一部分民间资本并未进入投资领域，而以投资形式进入银行体系的则更少。有关资料显示，目前我国民间金融资本存量超过14万亿元，仅浙江一省民间资本高达5000亿元，其中70％以上因缺乏市场准人通道而不得不滞留银行或居民个人手中。民间资本通过银行储蓄转化为投资，一则不利于培育民间战略投资者；二则加重了获得资金（贷款）企业的财务负担，不利于民营企业的长足发展。允许民间资本进入银行体系，有利于更好地动员民间资本实现由实业投资向金融业与实业投资相融合的转变，从而有效提高民间资本使用效益。且随着民营企业的发展壮大，民营产业资本和银行资本之间的相互渗透与融合是必然的趋势。

　　二是有效解决商业银行资本金不足的问题。随着资产规模的快速扩张，目前我国商业银行特别是新型股份制商业银行资本金不足的问题普遍存在，已经严重制约着其业务扩张和市场竞争，因此，为广大商业银行特别是中小商业银行建立一种有效和充裕的资本补充机制显得十分迫切。吸收国家资本入股商业银行，必然导致产权归属不清、责任不明，以至管理低效，不利于进一步优化法人治理结构。由于民间资本产权清晰，允许民间资本进入银行体系，有利于促进商业银行资本结构的多元化和股权民营化，进而逐步建立现代企业制度，强化法人治理和市场运作。按照全国14万亿民间资本中10％—15％进入国内银行体系进行测算，目前至少有1.4—2万亿资金可能进入银行体系，这对资本金普遍不足并急需改革和发展壮大的中国银行业而言，无疑是一笔很大的资本投入。

　　三是有效解决农村金融缺位的问题。近年来，各国有商业银行大力强化集约经营，根据成本与效益管理的原则，主动收缩了一些县以下分支机构，即使没有撤消机构的县市，也由于信贷权限上收，信贷重点向大中型优势企业、上市公司转移等原因，导致县以下信贷投入明显不足，加上一批资产质量低、经营效益差的中小金融机构被撤消归并或退出金融市场，使得一些县以下行政区域出现了金融服务的“真空”。由于金融服务的缺位，县域经济不得不依靠民间借贷融资。据对长沙、怀化、娄底等地部分县市调查，企业向民间借款现象十分普遍，仅双峰县民间借贷就达3000多万元，民间借贷成为私营企业除贷款融资和集资外的另一种重要融资方式，近3年民间借贷总额平均每年增长约40％，发展势头很快。在民营经济发达的地区，如温州等地，则出现了大量私人“钱庄”。允许民间资本进入银行体系，可以组建主要为地方农村经济发展服务的中小银行类机构，解决地方经济特别是县域经济金融服务缺失的问题，有效遏制民间借贷风险。

　　四是有效解决民营企业融资难问题。目前我国普遍存在的间接融资渠道不畅的问题，主要表现为真正需要资金的企业得不到贷款，特别是中小民营企业融资难问题异常突出。据我们组织对600多户私营企业的一次调查反映，有69％的企业认为融资难。从目前银行信贷结构来看，中小民营企业获得的信贷市场份额也与其经济规模和发展要求极不适应。究其原因，关键是各商业银行机构权责不清、市场定位存在偏差，甚至对民营经济有歧视心理，因而控制对中小民营企业的信贷投放。据对长沙部分股份制商业银行的调查，一些股份制银行本来的定位是以服务中小企业为主，但实际上这些银行90％以上的信贷资源投向了大企业或上市公司等，对中小民营经济则很少涉足。民营资本参股组建的民营银行，由于产权明晰，具备一个独立的市场利益主体所需要的全部特征。作为独立的市场主体，它必须把经济效率和资金安全作为自己追求的目标，由此决定了其对客户的选择必须突破所有制、规模、行业或地域的限制。对民营中小企业而言，只要有市场、有效益，民营银行就可以给予支持。

　　三、民间资本进入银行体系应坚持引导创新与规范防险并举

　　如何正确引导民间资本规范进入银行体系，直接影响民营经济的发展和民间资本的投资使用效率，关系到我国金融改革的深化和社会经济发展大局，因此，对民间资本进入银行体系，既要支持引导，创新进入方式，营造发展环境，又要规范监管，有效防范风险。

　　（一）选择原则

　　随着我国银行业对外开放程度的逐步加深，国内商业银行股份制改造必将提速，农村信用社管理体制改革也将全面启动，按商业化、市场化原则管理运作，已经成为商业银行、信用社改革发展的必然要求。民间资本投资银行产业，既是社会闲散资本或民间产业资本对金融（银行）产业的渗透，也是银行业自身发展的内在要求。按照国际惯例，结合我国实际，民间资本进入银行体系应坚持三条基本原则：

　　一是着眼于投资而不是套现。除目前国家规定的，投资金融的企业必须连续赢利3年外，民间资本进入银行体系首先要消除其投资<开办）银行的第一个目的：套现或套取银行贷款。由于民营企业在筹融资方面存在太多的不方便，一部分民营企业投资银行业的初衷往往是为了方便筹融资，因此，必须禁止民营资本投资的银行机构向其关联企业发放贷款（即套现），否则，极易导致恶性融资。前两年日本银行和企业之间的关系型融资的失败，以及韩国财阀企业自办金融的失败就是典型。另外，民间资本投资银行必须是战略性长期投资，而不能要求短期回报，更不应该指望当年的分红有多少。

　　二是有健全的法人治理结构。建立健全的法人治理结构，有利于明确产权关系，强化经营管理，提高企业应对市场变化的能力。民间资本进入银行业，一方面，要产权明晰，民间资本要与其他资本同股同权。另一方面，按照现代企业制度构建商业银行内部管理体制。建立健全“三会”（股东代表大会、董事会、监事会）制度，管理监督由“三会”发挥主导作用，经营上实行董事会领导下的行长（总经理）负责制。股东代表大会为最高权力机构，股东代表由股东按一人一票的原则选举或推荐。股东代表大会、董事会、监事会、总经理 （行长）相互监督，相互制衡。股东代表大会的主要职责是：通过银行（公司）章程，选举或罢免董、监事会成员，听取讨论机构、人事、业务、财务等方面的重大问题。董事会为股东大会的权利执行机构，主要职责是：讨论决定业务经营、财务计划和重要工作制度，制订利润分配方案，享有重大决策权，负责聘任或解聘总经理（行长）。监事会为监督机构，主要职责是：监督董事和总经理（行长）有无违法违纪或损害股东利益的行为，监督经营方针贯彻情况及业务财务状况，并列席董事会会议，但不干预具体业务活动。在清晰的制度框架下，规范的法人治理机制给予经理人以充分的自主权和经营权。

　　三是实行国民待遇原则。民营资本进入银行体系后，必须严格按照市场机制进行运作和管理，因而需要建立一个完善的外部金融环境，这个环境就是一种公平的竞争机制。一方面，要和对待国有资本一样，对民间资本进入银行业不附加任何特别的或歧视性限制；另一方面，对民间资本投资的银行机构不实行有别于其他银行机构的业务种类或区域限制。只要是其他商业银行、外资银行允许开办的业务、进入的地区，经济监管机关按正常程序审批后，民间资本投资的银行机构都可以进入。

　　（二）模式选择

　　民间资本进入银行体系有多种途径可供选择，关键取决于当地民营经济发展程度、私人资本规模以及社会信用环境。对民间资本进入银行业的途径，根据我国民间资本状况及国内银行业开放发展现状，可以考虑以下两种模式：

　　1.参股股份制商业银行。具备参股银行业市场准人条件的投资人（法人、个人），经过银行监管机构批准后，可以通过以下五种方式投资银行业。①国有独资商业银行在改制为股份制商业银行的过程中，由民间投资者投资参股。②农村信用社改制为农村商业银行的过程中，由民间投资者参股。③城市信用社改制为城市商业银行的过程中；由民间投资者参股。④已有的股份制银行在增资扩股过程中，由民间投资者参股。⑤购买上市公司股票。股份制商业银行（包括国有独资商业银行改制的股份制商业银行）上市后，民间投资者通过购人股票成为上市银行的股东。

　　五种形式中，第①、②、③、④种都适合民营企业投资。吸收民间资本参股国有独资商业银行的股份制改造，或由民间资本参股城市（农村）信用社改制为城市（农村）商业银行，有利于优化股权结构，明晰产权关系，加强和改善经营管理。与此同时，由于中小商业银行资产规模发展很快，吸收民间资本入股现有的中小银行（特别是城市商业银行），有利于建立完全市场化的资本补充机制，逐步实现中小商业银行的股权的多元化或民营化，从而实现对中小商业银行的全面改造和规范化治理，促进业务快速发展。

　　第⑤种既适合民营企业，也适合私人（个体）投资。民营企业可以通过资本运营手段收购上市公司股份，甚至控股（但非绝对控股），逐步实现民营化。（私人）个体投资者入股上市银行机构，只要在证券营业部开立股票交易帐户，即可自由买卖上市银行股票，成为其股东。通过这种方式，需要接受证券和银行业监管机构的双层监督，并符合资本结构控制要求。

　　2.组建民营的股份制商业银行。主要有两种形式：①根据《中华人民共和国商业银行法》的规定，由民间投资者申请投资组建有限责任公司制的商业银行。由民间资本自行发起并新设民营企业投资人股、以民营机制经营的民营银行，可以消除国有资产对银行经营管理的负面影响，实现所有权与经营权的真正分离。②将城市信用社、农村信用社转让给民间投资者。经营状况尚好的城市信用社或农村信用社可以通过股份制改造，改组为城市（农村）商业银行。对那些过去积存问题太多，已经破产或濒临破产，从而没有希望改制为商业银行的信用社，可以考虑将其转让给民间投资者。由于信用社是可以从事存贷业务的金融机构，一般资产规模不太大，对意欲投资金融产业的民间资本有一定吸引力。在条件具备的情况下，民间投资者可以对其实行接管，或注入资本重组，达到监管标准后重新开展业务。让民间投资者接管或注入资本重组，可以避免宣告破产可能带来的系统性风险，也有利于最大限度地保护存款人利益。

　　（三）配套政策措施

　　解决了私人（民营）资本进入银行体系的市场准人问题之后，最关键的是要强化市场和风险监管，并建立起相关的配套政策措施进行监督、保护或扶持。

　　1.严格市场准入条件。监管部门应对民营资本进入银行体系的条件、规则提出明确的规范化要求。对一般个人或民营企业购买银行类上市公司股票，以及参股而不是由民营资本控股的，可以将民营资本视同普通的投资者，按一般股份制商业银行市场准人原则进行监管。鉴于银行业的高风险特征，对民营资本进入后由民营资本控股的商业银行，要严格设立地区控制。对民营经济发达和其他银行效益相对较好的地区可以作为先行发展区域，并可考虑借鉴香港的银行分级管理制度进行管理，即根据民营银行的资本实力、管理水平、遵纪守法情况发给不同的牌照，规定不同的经营范围。具体为：对刚成立的民营银行，只允许其吸收股东存款，向其股东提供信贷业务，即先具有合作性质。待经营一段时间后，由权威机构认定，若其信誉较佳就允许其经营批发业务，当其资本、资产、盈利达到相当水准后再允许开展零售业务。若其表现不佳，则可降级。这样可以增强民营银行的自我约束能力，也可以减轻监管部门的审批压力。

　　2.建立相应的监管法规制度和监督体系。一方面，要建立健全现行的《商业银行法》和《商业银行市场准人操作规程》，为民间资本规范进入银行体系提供法律保障。另一方面，要建立专门针对民营资本进入银行体系的监管法规和措施，完善监督体系。在制定相关法规措施时，要特别强调资本结构控制，确保民营资本进入银行体系后不出现绝对控股股东。对单个股东在银行股份超过10％的必须进行严格审批和监控，防止一股独大和管理者专权，从制度上为中小投资者和存款人利益提供保障。

　　3.建立一套风险控制机制。由于民间资本控股的商业银行没有国家信用作保障，风险隐患相对较大，一旦出现问题，容易产生存款“挤兑”，造成金融风险。为建立金融市场公平竞争的环境，要尽快建立存款保险制度，有效提高民间资本控股的商业银行在吸收存款业务上的竞争力，提高公众信任务。从信贷领域来看，由于民间资本进入银行体系后，主要服务定位于中小企业或民营经济范畴，这些服务对象风险控制能力相对较弱，银行信贷风险较大，也有必要建立风险保障机制。如进行存款保险、建立中小企业信用担保机构等。

　　4.国家实行政策扶持。对民间资本投资组建的银行机构，尽管都有特定的生存空间和比较优势，但由于体制、市场发展水平等方面存在的制约因素，其生存环境还不十分理想。为确保民营银行机构健康发展，国家应从税收、利率政策等诸方面给予支持。在税收政策方面，进入初期，国家应采取低税率，甚至免税政策，支持其降低成本和快速发展。在利率政策方面，对符合国家产业政策的中小企业信贷投入，应进一步放宽利率浮动范围，增强其经营自主决策权。在条件许可的前提下，可以考虑先行放开民营银行贷款利率，实行完全市场化，再逐步放开存款利率。