平等、意志自由、公平交易等一直是商事法律所倡导和保护的基本原则。但由于金融活动具有经济价值含量大、辐射面广、对社会波及力沉重等特点，使得立法者不得不时刻提高警惕，充分运用法律规则对金融活动实施管制和引导。同时，国家的金融政策也需要通过立法和司法来确认和推行。

　　一、立法的实用性和应急性

　　美国是判例法国家，但在商业活动的日常调整方面，则主要依靠成文法作为其执法和行政的依据。当经济关系亟待规范时，法律顺势而出，这本是成文法律的内在特征。但纵观美国金融法律体系，却有一种杂乱无章的感觉；这主要由于美国的大多数法律都是在特定历史时期为解决特定问题而制定或修改的。

　　关于银行和银行监管，自始至终存在着矛盾的观点。早在殖民时期，《独立宣言》的起草人托玛斯·杰斐逊就曾认为银行“比长久的敌人还危险”。但是18世纪末的美国作为一个未开发的幅员辽阔的年轻国家，资本积累和资本集中的客观需要使得各地银行蓬勃发展。1836年，随着行使中央银行职能的“美国银行”的销声匿迹，美国进入了自由开办银行时期。当时立法者的注意力仅在于防止出现大银行对地区经济的垄断。他们认为，既然允许一家银行成立，就应该允许很多家银行成立。一战后的经济增长也使自由证券市场大量产生。

　　然而，19世纪30年代的大萧条促使当时的富兰克林·罗斯福总统制定新的法律，  以恢复美国金融系统的信誉和安全。1933年银行法（即著名的《格拉斯·斯蒂格尔法》）、1933年和1934年证券法、Q条例（旨在限制定期存款的最高利率）以及根据《1933年银行法》成立的联邦存款保险公司（FDIC）等等，一系列新政立法相继出台，其根本宗旨只有两个字——安全。在这样的历史背景下出台的法律，其在鼓励市场竞争和促进金融活跃方面的保守性可想而知。因此，一旦美国经济恢复正常，并逐渐开始新一轮的扩张时，限制银行设立分支机构、限制存款利率以及商业银行与投资银行业务强制分离等法律规定，便成为金融家们竞相规避的对象了。

　　新政立法后直到20世纪80年代初，银行家的获利驱动，金融服务市场的发展，无不要求规避或突破新政立法带来的金融管制。在监管与反监管的较量下，表面稳定的银行业充满了深刻的矛盾。

　　尽管1927年的“迈克法顿（McFadden）法”及1933年“银行法”均禁止银行跨州设立分支机构，但迈克法顿法却为银行控股公司的跨州经营提供了可能。银行家可以通过银行控股公司实现在各州的跨越经营，并获得税收上的收益。鉴于许多大的控股公司开始在其他州收购银行，国会通过了《1956年银行控股公司法》和《道格拉斯修订案》，用来禁止这种跨州收购的行为。1966年，国会又对《1956年银行控股公司法》做出修订，对收购银行现象本身做出立法，授予联储批准不会违反竞争的收购的权力。虽然此法仍然禁止多家银行控股公司进行地理扩张，但一家银行控股公司却被允许从事非银行业务，这导致了1965-1969年期间，一家银行可控股公司的数量翻了一倍，因为他们可以通过非银行业务实现地理上的业务分散。1970年，银行控股公司法被再次修订，弥补了一家控股公司的漏洞，银行控股公司必须至少要控制两家银行。银行的跨州经营再次被限制。

　　利率限制也是这一期间的另一个特点。联储1933年实现的Q条例将存款利率限制的范围只适用于商业银行，但60年代初的利率上涨迫使储贷机构等非商业银行面临必须不断提高存款利率的压力。可是联邦监管者所做的并不是取消Q条例，而是在1966年通过利率限制法对储蓄机构的存款利率也规定了上限，只不过允许他们以高于商业银行0.25个百分点的利率提供存款利息。

　　过于严厉的金融管制随着市场利率的猛烈上升，以及通讯科技的迅速发展，终于在70年代末80年代初被打破。1980年的《存款机构放松管制及豁免控制法（DIDMCA）》减少了政府对存款机构的业务品种限制，并在1986年 4月废除了“Q条例”。1982年的《加恩—圣杰曼吸收存款机构法（DIA）》为了扶助储贷机构及储蓄银行的生存，给予了储蓄机构以类似于银行业务的经营范围，但却不受联储的管制。DIA解放了对储蓄机构盈利资产上的组合限制，允许他们从事商业贷款和吸收活期存款等只有商业银行方能从事的业务。

　　80年代中期最高法院的。一项裁决标志着对银行、证券和保险分业经营的改革正式开始。

　　《1956年银行控股公司法》及其《1970年修正案》和《道格拉斯修正案》，均对州际银行业务做出了限制。为了规避这种限制，商业银行控股公司（如花旗集团和大通银行）经常成立一种“非银行的银行”，即在法律上不被定义为商业银行但仍可以从事商业和消费贷款的发放、吸收存款等业务的金融机构，来绕开州的界限进入新的市场；同时，零售业、保险和基金也可以通过该途经直接进入商业银行领域。为了控制这种“非银行的银行”的发展，联储于1984年扩大了商业银行的定义。这种做法遭到了各方金融机构对联储的控诉，并迫使国会对放松管制这个问题进行更加广泛的讨论。1986年最高法院裁决联储改变商业银行定义的做法超过了它的法定权力，“非银行的银行”不受联邦管制，但允许获得FDIC保险。这个判决使得美林、普天寿等银行控股公司可以自由地成立“非银行的银行”，并免受行业和地区的限制。原有的严格分业经营的格局逐渐失去存在的意义。1994年国会通过《里格-尼尔银行跨州经营及设立分行效率法》，取消了对银行跨州经营的管制，极大地刺激了美国银行的收购、兼并业务。1999年《金融服务现代化法案》则完全打破了长达60多年之久的分业经营体制，普通的商业银行也可以组建金融控股公司（FHC），来参与保险和证券业务。

　　正当人们普遍预期美国混业经营模式和宽松监管环境会带来排山倒海般的银行购并浪潮时，资本市场下滑周期的来临、安然和世通等公司破产案、“9·11”事件和银行股市财力降低等因素导致了放松管制后的银行业发展与预期相差甚远。“安然事件”中银行与客户之间的违规操作更是对混业经营模式的沉重打击。花旗、大通等银行因贷款业务与投资银行业务越轨混合而给客户造成损失，并遭受法律诉讼。他们被指控为客户隐瞒债务、虚增盈利、指使分析师发表不实股评报告误导投资者等等。花旗和大通银行的股价跌幅也超过了2／3.立法者对这种现象的反应是：2002年7月，布什签署了《萨本斯—奥克斯立法案（Sarbanes—Oxley Act）》（也称《企业改革法案》），要求所有在美的上市公司管理人对财务报表出具一份独立的财务报告证明。一旦出现违规，将马上面临刑事处罚。有人将此视为一种再管制的信号。

　　笔者认为，美国银行监管在管制和放松管制等历史阶段，不断产生应急性的银行法律，其根本原因在于美国经济的资本主义属性。早期中小银行泛滥，但政府始终通过联邦立法在体制上限制跨州开设分行及银行兼并，其目的在于，政府宁可牺牲稳定性和效率，也不愿看到金融集中并形成垄断，破坏“竞争、个人创造力、  自我负责和机遇均等”等崇高市场价值。另外，宏观经济学理论认为，市场经济的内在不稳定必然会引起总需求的不足。因此，稳定的投资环境要求政府必须对经济给予直接的干预、对金融活动进行监管。这种监管既有防范性的，也有保护性的。防范性的法规，如限制竞争和对资本充足率、流动性的要求，为银行活动确定标准并加以限制；保护性规定，如存款保险制度，则为银行提供必要的后备支援。但管得过严，必然会压制创新。以联储为核心，以商业银行和投资银行为重要组成部分的美国金融市场在20世纪末期遭受了混合全能化、资产证券化、规模国际化和业务现代化的冲击，分业经营和限制地区发展等管制模式束缚了银行业务的开拓和规模经济的形成，并使得美国银行在国际市场上处于不利地位。因此，放松管制又成为大势所趋。综上可见，美国银行监管法，实为经济发展的客观要求，充分体现了市场经济下法律以静制动的特色。

　　二、双重监管体制所体现的宪政原则

　　所谓宪政，其核心就是有限政府，即限制与约束国家权力，确立与保护公民权利与自由，使得公共与私人空间的界限得以确立。美国是世界上最早实行宪政的国家之一，根据宪政原则，国家政府只能行使宪法中所委托的有限的权力。如果没有宪法承认政府某种管制的权利，则政府便没有管制的资格。

　　权力的分立与制衡并不仅体现于三权分立，还反映在联邦政府与地方政府的权力分配中。美国的银行监管体制也体现了政府权力的制衡。联邦政府与州政府之间的监管职能的划分，以及联邦监管职能在联储、货币监理署和联邦存款保险公司之间进一步划分，被美国监管者视为一种防止管理权专断和滥用危险的体制保障。

　　1791年和1816年，尽管联邦国会两次试图通过成立“美国银行”的方式对各州管理的银行实施监督和管理，但此举遭到了各州普遍的反对，有的州甚至提出成立联邦银行的违宪问题。在1819年著名的宪法案例McCulloch v.Maryland中，大法官Marshall坚持认为国会有注册银行的权力，否认马里兰州对联邦注册银行征税的权力。这极大地提升了联邦政府对州的制约权。

　　1836年美国进入各州自由开办银行的时期。直到1863年《联邦银行法》出台，美国并无联邦注册的银行，联邦政府也对银行业的监管无所作为。内战结束后，联邦政府希望越来越多的银行在联邦注册，以提高联邦政府的财政实力。在国会的授权下，联邦政府开始向州立银行发行的流通票据征收10％的税收，希望借此鼓励州银行转为联邦银行。1869年，这种做法终于引起了缅因州注册的Veazie Bank对联邦收税员Fenno的诉讼。法官对本案的判定是，“为了行使无可辩驳的宪法权力，及为全国提供统一的货币职能，国会可以对人们采取合宪的立法来确保其利益”，包括“通过适当的立法来限制非其授权的货币性流通票据”。本案成为联邦政府对州立银行加强管制的立法保障，并为创设联邦银行体系（National Banking System）打下了基础。

　　1863年美国国会创立联邦银行体系的同时，并未同时废止和取代州政府对州立银行的监管职能，这样便开始了美国特色的“双重银行监管体系”的历史。根据这种体系安排，所有的联邦银行（或“国民银行”）都处在货币监管署（the Office Of the Comptroller Of the Cur- rency，简称OCC）的日常监管之下，而各个州注册的银行则由50个州的银行管理部门负责日常监管。更为复杂的是，联邦储备理事会 （FED）不仅对国民银行实施监管，而且还监管州注册的会员银行；联邦存款保险公司 （FDIC）不仅监管所有的国民银行，而且还监管州注册的联储会员行及非会员的投保行。

　　内战后的美国联邦银行体系采用“功能性监管”的模式，并依法建立了监管的组织框架。其中主要包括：根据1863年《国民银行法 （National Bank Act）》成立的货币监管署（OCC）；根据1913年《联邦储备法（Federal Reserve Act）》建立了“联邦储备理事会” （Federal Reserve Board，《1935年银行法》后改名为Federal Reservation Board Of Governors，简称FED）以及根据《1933年银行法》成立的联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation，简称FDIC）。

　　上述机构分工明确，各司其职。OCC承担对所有国民银行（National Banks）的审批、注册、日常监管、现场稽核乃至清盘等职能。 FED则负责制定基本的货币和金融政策，宏观上监督联邦储备银行（Federal Reserve Banks）和联邦监管的商业银行的运营。FDIC则从保险人的角度对国民银行进行监督和检查。

　　以上几部成文法规基本确立了对国民银行 （National Banks，即联邦政府注册的银行）  “三足鼎立”的监管架构。也正是这种彼此监督制约的体制使得国会能够放心地赋予货币监理署 （OCC）在日常监管职能方面极大的独立性。

　　在对联邦银行的具体监管行政方面，美国国会的做法很耐人寻味。其在维系三家共管局面的同时，却给了日常监管当局——货币监管署（OCC）以最充分的独立性，这使得它的权力行使不但独立于国会，而且还独立于其在编制上所附属的联邦政府。这表现在：货币监管署的资金来源和运用完全与政府脱钩，货币监管署根据会员银行资产规模收取的费用以及银行成立的审批费构成了其开支的主要来源；货币监管署的署长虽由总统经参议院同意后任命，但总统不得在署长5年任期届满前未经向参议院书面陈述理由而撤销其任命；货币监管署还可以无需行政部门的同意或审批而直接向国会提交立法建议或作证；国会甚至还禁止财政部介入任何货币监管署正在进行的调查程序或搁置、阻碍货币监管署任何规章制度的颁发。这种独立性，使得货币监管署免受政府 （主要是联邦储备理事会FED）财政和货币政策的干扰，也摆脱了人事任命方面的压力，从而充分站在事情本身的客观需要角度实施监管行为。同时，来自科研和金融机构的稽查专家从主观方面保证了监管的公正和科学。总之，货币监管署作为直接与成千上万的银行打交道的监管者，无论在资金预算、建章立制、人员任免，还是具体操作等等各方面均与立法者和行政部门相独立。这种独立性保证了美国银行的监管体制至今仍保持了效率而未因权力掣肘和内耗而崩溃。

　　三、外资银行的国民待遇及法律冲突

　　《1933年银行法》被普遍指责对阻碍美国银行在全球金融市场上的竞争和发展负有责任，因为它将证券承销与贷款权力分开，禁止美国的银行参与承销活动，而对多数外国银行则没有此类限制。外资银行在美国设立分支机构多由各州管辖，这样无需在联储保持存款储备金。此外，外资银行跨州设立分行的做法也无明文立法限制。这种差别待遇的状况，导致了美国国内银行的不满。1978年，国会通过了《国际银行业法（IBA）》，该法允许外国银行选择在州或者联邦注册，并确立了对外资银行给予等同于本土银行的国民待遇原则。但作为对国际信贷商业银行（Bank Of Credit and Commerce Inter- national）和德拉沃特银行（Banca Nazionale Del Lavoro）等外资银行欺诈、洗钱和非法经营等事件的反应，1991年的《加强对外国银行监管法（The Foreign Bank Supervision Enhancement Act Of 1991）》添加了由联储监管外资银行的规定，使得国民待遇的公正原则受到一定影响。最近，美国货币监理署正在酝酿对外资银行在美设立联邦分行或联邦代理机构的法规进行修改，其目的是简化外国银行在美设立联邦分行和代理机构的报审手续，进一步体现国民待遇原则。

　　受到双重监管的外资银行分支机构毕竟不同于美国本土银行。它们既是母国集团公司的组成部分，也是东道国法律下的独立实体，这有时会在法律适用方面产生冲突。这方面最常见的事例是如何处理来自美国法院或政府机构调取外国银行母国或其他第三国分支机构资料的传票（Subpoenas）问题。总的看来，外国国内的银行保密法对来自美国法院或政府传票的屏蔽作用正在削弱。

　　美国的司法传票可在民事、刑事或大陪审团调查等程序中下发。当外资银行设在美国的分支机构收到来自美国法院或政府部门（如税务部门或财政部门）的传票时，其第一反应往往是考虑是否可以通过援引其被传讯对象所在地（母国或他国的分支机构）的国内银行保密法或国际条约（如1970年3月18日海牙《关于在民事或商事事件中海外取证公约》）来对抗美国司法机关的长臂管辖权。

　　1962年第二巡回法院在处理大通银行 （Chase Manhattan Bank）的申请时认定，大通总行不必提交其位于国外的分支机构的资料，如果这种提交根据分支机构所在地被认为是违法的话。但这种对抗并不总能获得成功。事实上，美国国内的司法实践并不完全遵守条约规定的境外取证程序。法院在决定境外机构是否有义务执行传票义务时，常常根据自己对案情所涉及的利益平衡（balancing test）自行做出判断。

　　例如，在1984年美国诉大通银行案件 （United  States  v.Chase  Manhattan  Bank， S.D.N.Y 1984）中，法官适用这种利益平衡原则，判决大通银行必须提交其香港分行所持有的一份关于纳税人的资料，尽管香港法院根据其银行保密法已经下达禁止令，明确禁止这一披露。

　　外资银行在此方面的典型案例之一是1984年美国诉Bank Of Nova Scotia案（United States v.Bank of NovaScotia 11th Cir.1984）。在此案中，第11巡回法院同样地适用利益平衡的方法判定，美国大陪审团调，查的利益要重于开曼岛的银行保密法的利益。因此，巡回法院支持了地区法院对银行因未能服从大陪审团的传票提交开曼银行资料而藐视法庭的裁定。

　　可见，实践中，法官通常会考虑传票背后所要保护的利益的份量。对诸如税务、反托拉斯、刑事犯罪、洗钱等案件，因其保护的利益对美国社会相对重要，则往往会不顾外国的银行保密法而强制外资银行在美国的分支机构履行传票义务，否则将因藐视法庭而遭罚款等处罚。而对于性质一般的民事案件，例如婚姻纠纷引起的财产分割等问题，外资银行的管辖权抗辩则相对容易获得成功。“9·11”事件后，美国通过了《爱国者法案（USA Patriot Act）》，加强了对恐怖犯罪和洗钱犯罪的银行间合作，从而进一步突破了条约或外国银行保密法的保护，使其对外资银行的司法管制的范围和力度得到极大加强。

　　参考文献：

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