一、我国目前税收调控经济周期被动乏力

　　1997年以来，由于亚洲金融危机的影响，国内经济改革到达攻坚阶段、居民消费处于过渡时期等多因素的作用，我国经济呈现有效需求不足的状态。据国内贸易部1998年第二季度对613 种主要商品供求状况的调查，目前供求基本平衡的商品有408种，占总数的比例为66.6％， 供过于求的商品95种，占总数比例为31.8％，供不应求的商品只有10种，所占比例为1.6％，而且，供给过度的增长速度较快，如36 种家庭设备供给过度的比率第一季度为5.6％，第二季度即增加到55.3％。 不仅消费品市场，而且近期生产资料市场甚至一些基础产品也相继出现了供大于求的局面，企业普遍感到销售困难，盈利下降。市场有效需求不足直接导致了供大于求，价格普遍下滑，出现了通货紧缩、企业开工率严重不足、投资增长率减缓、失业扩大等一系列经济和社会问题。

　　面对有效需求不足的经济态势，我国税收调控表现得无能为力。

　　首先，减税从总体而言是不可行的。尽管从理论到其他国家的实践，减税是刺激需求的有效手段，但在我国目前条件下却因受到多方面的制约而行不通。一是税收结构的制约。税收对经济的稳定作用在很大程度上是依靠所得税，而且前我国的主体税收是商品税，所得税仅占税收总额的15％左右，减所得税的刺激作用有限，减商品税则不仅对刺激需求的作用不太直接，而且会大量减少财政收入，为我国财政状况所不允许。二是税收规模的制约。我国税收占GDP的比重只有10％左右， 不仅远远低于发达国家的水平，而且明显低于发展中国家的平均水平。这种税收规模使国家财政尤其是中央财政捉襟见肘，连年借债，实行大面积减税政策必将恶化财政状况。三是经济税收环境的制约。目前我国的市场体制还不健全，企业的投资和经营行为尚不规范，企业对减税信号的反应并不灵敏，特别是长期以来，通过各种越权和乱减免税来促进地方经济发展的做法仍有一定的惯性，这种做法客观上助长了各种偷税骗税现象的发生，大大削弱了税收的杠杆作用。在这种情况下实施减税政策，不仅难以达到预期的效果，而且可能扰乱社会秩序。

　　其次，由于受税收结构、主干税种、税率结构及水平等因素的制约，我国税收对经济周期的自动调节功能很弱。

　　再次，国家局部的税收刺激需求政策力度不足，灵活性差。比如，以控制固定资产投资规模为目的之一的固定资产投资方向调节税仍按规定执行，未作任何调整；以抑制房地产热、合理调节收入为目的的土地增值税制度也无任何变动；一些“准税收”性质的城建、交通、车辆购置等方面的费用明显地起到了抑制消费需求的作用，也未及时调整。

　　二、完善我国税收调控经济周期的着力点

　　近期内完善我国税收调控经济周期，必须分析经济波动背后的原因。就我国1997年以来的经济状况看，经济增长进入了一个中低速增长期，突出表现为市场价格偏低、库存积压严重、企业开工不足、失业人数增多，其直接原因是市场有效需求不足，包括投资需求不足、消费需求不足、出口增长受阻。而笔者认为，更为深层次的原因在于经济生活中以下诸矛盾的存在和作用。

　　其一，产业结构、产品结构与消费结构的矛盾。一方面，由于经济改革进程中，政府投资范围尚未完全规范界定，一度分级包干的财政体制也与产业政策、税收政策相矛盾，致使政府直接投资决策存在偏差，造成一般加工工业盲目增长、部分产品相对过剩，而基础产业和基础设施发展滞后，反过来限制了对一般加工工业产品的需求，尤其是广大的农村地区的需求，进而限制了其发展。另一方面，在经济改革进程中，我国的相当一部分企业研究市场、适应市场，并根据市场变化及时调整经济行为的能力较弱，生产的产品或多或少地存在着产品劳务开发创新缓慢、花色品种单一、档次偏低偏少、售前售后服务不足等问题，与目前部分高收入的消费者追求个性化、时尚化、高档化、外在美化与内在的精细舒适并存，部分低收入者尤其是农村消费者要求产品物美价廉、结实耐用，甚至一物多用的消费多层次、多要求的状况不相适应。

　　其二，收入增长及其结构与消费倾向相矛盾。近年来，城乡居民的收入不断增长，收入差距拉大，由此造成了消费市场的“断层”现象：一方面，有购买力的消费者的千元级、万元级的消费已基本满足，近期内消费倾向进一步减低；另一方面，低收入阶层虽消费倾向高，但因购买力有限，主要满足必需的日常消费，更高层次的消费需求仍处于积蓄阶段。这种收入分配差距拉大酿成的消费“断层”显然限制了总需求的扩大，影响了经济增长。

　　其三，预期收入增长下降与预期支出增加的矛盾。近年来，由于经济改革的深化、技术进步、经济结构调整、经济增长周期性等原因的作用，尤其是对国有企业的调整力度加大，出现了体制转轨性失业、摩擦性失业与周期性失业并存的局面，致使一部分企业职工收入增长较少甚至减少；国家机构改革的逐级推进，也影响到一部分干部的收入稳定；农村存在的“卖粮难”、农业生产资料价格较高、收费过多过乱，也影响了农民的实际可支配收入的增长。上述诸因素的共同作用降低了收入增长的预期。而另一方面，住房制度、社会保险制度、教育收费制度等项改革的推进强化了人们的收入使用预期。收入增长预期弱化与收入使用预期强化的矛盾增强了人们的储蓄意识，减弱了目前消费的动力，由此造成的消费需求不足也影响了投资的增长。

　　其四，出口对经济增长的推动力与国际市场限制的矛盾。改革开放以来，在需求对经济增长的贡献中，内需约占到八成，其中消费需求的贡献率为40.8％，投资需求的贡献率为39.3％，外需的贡献率迅速上升，占到近二成。（参见邱晓华：《九十年代中国经济——兼论经济总量与结构调整》，上海远东出版社1999年版第300—301页。）在经济增长对出口依赖加大的情况下，东南亚金融危机的发生对我国经济增长的负面影响加深。

　　针对上述矛盾，应从下述方面改进税收调控。

　　1.清理政府收费，取消“乱收费”，将一部分“准税收”改为税收，将必须保留的收费纳入预算管理，减轻城乡居民的负担，加大其收入增长幅度，扩大消费需求。

　　（1）取消不合理收费。 对那些加重居民负担又不利于推进改革的过高收费（如与居民住房商品化相关的若干收费），与企业受益不成比例的不规范收费或摊派（如“严打”摊派、治安费等），与居民尤其是农民利益无直接关系的收费项目（如残联经费），或农民虽然受益但政府考虑到农民的特殊性应无偿提供服务的收费项目（如提供农业信息费、技术咨询指导费、农技人员培训费等），或超出目前农民负担水平和现实需要的集资（如农村通程控电话和自来水的集资），均应被清理取消。

　　（2）经营性事业收费走向市场。必要的收费又要分为两类处理。 一是经营性的事业收费逐步从预算和预算外中剥离出去，适应市场经济的发展，将本属于企业或准企业性质、但出于某种原因在出现之初尚附着于政府之上的机构逐步推向市场，相应的收费形成企业收入，自收自支。如会计师事务所、税务师事务所、审计师事务所、律师事务所，应成为独立的社会中介机构，将来走依法经营、收费、依法纳税、自我发展的路子。从原有的政府职能中也将分化出一部分放归社会，由政府行为变为市场行为，与之相联系的收支也将脱离预算体系，如咨询服务收费、信息服务收费，将按照市场原则收费，自收自支。

　　（3）对行政性收费和部分事业性收费加强管理。 行政性收费是国家机关及其授权单位在行使国家管理职能中收取的费用，其突出特征是行政权力与利益调节密切结合，以有效实施社会公共事务管理的目的。因此，行政性收费的存在是必要的。但鉴于行政性收费与政府行使权力相联系，权威性强，影响面广，而且与其付出的劳动并不对称，规范其收取和使用有特别重要的意义，因此，应将行政性收费全部纳入预算内管理。

　　文教科卫、社会福利类的事业性收费是与事业单位提供对社会发展有重要意义、且普遍需要的社会公共产品密切相关的，按照补偿性和政策性（公益性、福利性）原则征收。考虑到管理的有效和便利，对这部分收费应纳入预算，对事业单位实行差额预算管理，以收费弥补其一部分支出。

　　（4）确立“捐”的形式。 在某些费或集资（如教育集资、救灾集资等）中，有一部分确属企业、个人的自愿捐助，它既不同于强制、固定的税收，又不同于交费与受益对称的收费。确立“捐”的形式，一是恢复其应有性质，名副其实，使之与税收、收费区别开来；二是对捐助人的义举进行肯定和褒奖，有利于产生积极的示范效应；三是有利于增加专项社会捐助的监管力度，提高使用效益。捐助收入亦应纳入预算统一管理。捐助给某一公益事业的款项，应按项目的隶属关系，纳入同级预算管理；捐助给农村公益事业的，也要在群众监督之下，由村委会代为管理使用。

　　（5）将一部分收费改为税收。对于税收性收费，应创造条件， 将其尽快规范为税收。税收性收费具有强制性、无偿性和固定性，具有税收的实质，只是以收费的形式存在。而这些以收费形式存在的实质上的税收大部分为预算外资金，存在项目重复、收取依据软化、多头管理、收支一条线、缺乏监督、使用效益差等缺陷，亟待还其税收的本来面目，纳入规范的预算管理。

　　2.着重清理和取消限制消费的住房、汽车等产品消费的不合理收费，改革社会集团购买力管理办法，实行预算控制，近期内完善，并在适当时机取消固定资产投资方向调节税。

　　笔者认为，固定资产投资方向调节税是适应体制转轨时期两种体制共同发挥作用但调节效果又不理想的情况设立的，有明显的过渡性。在市场经济体制业已建立并正常发挥作用的条件下，采取普遍的市场约束和行政法律约束相结合、特殊的税收引导和国家直接决策相结合的策略，固定资产投资方向调节税就失去了存在的意义。具体地说，其一，在市场经济条件下，企业自筹资金的投资方向会受到市场的日益严格的制约。商品市场会通过该企业的商品是否畅销、价值能否实现以及实现的程度引导企业投资于市场急需的、市场潜力较大的产业和产品；资本市场上，直接融资市场会通过企业股票债券的价格涨落、直接投资者的“用手投票”引导企业面向市场进行投资决策，间接融资市场上，金融机构改革到位成为自我约束、自我积累、自我发展的真正的金融企业，其融资讲求安全性、流动性、效益性，也约束了企业的投资方向。不仅如此，市场对企业投资的约束作用是公平的、铁面无私的，它会通过企业的优胜劣汰体现其约束的强制性。其二，鉴于市场对企业投资的约束作用是刚性的，而且随着我国市场经济体制的建立健全，市场的作用日益加强，对企业的投资行为及方向全面进行税收调控就成为不必要的干预。国家对企业投资的调控原则应是一般投资让位于市场调节，对国家认为需要特别鼓励的投资项目，可利用所得税优惠加以引导，对需要特别限制甚至禁止的投资项目，用法律的或行政的方式予以控制。如此分而治之，是适应市场经济自身规律的管理调控方式。其三，在市场经济条件下，国家的直接投资范围主要限于基础设施和基础产业等公共产品，其大的方向主要是由一国的经济体制和经济发展阶段决定的，其具体的项目是由国家根据需要直接决定的，无须特别的税收去调节。但我国目前尚处于体制转轨过程中，取消固定资产投资方向调节税的条件还不成熟。因此，近期内完善税收调控投资的重点之一是根据国家产业政策的要求完善税制，减少行政干预，征管到位。

　　3.完善个人所得税制度及其征管，创造条件开征遗产与赠予税，改善消费税，增大税收调节收入差距的力度。

　　（1）完善个人所得税制。首先，扩大课税范围。 随着市场经济的发展，个人收入类型日益增多，需要我们及时地通过补充法律法规或对法律法规的补充解释将其纳入课税范围。对一些已免税的项目，也应根据形势的变化进行分析修改。比如，个人举报、协查各种违法犯罪行为而得的奖金免税，个人所得的代扣代缴税款的手续费免税，离退休费免税，外籍人员从外商投资企业取得的股息、红利所得免税等等，都有重新审视的必要。其次，改革生计费扣除。我国目前的个人所得税中对工薪收入者和承包经营者实行单一标准的定额生计费扣除办法，虽简便易行，但极不合理。一是不考虑赡养人口的多少，二是未考虑到近年来已推出的住房制度改革、社会保险改革、医疗制度改革、教育收费改革对个人收入的影响，加重了纳税人尤其是中低收入纳税人的负担。建议个人所得税的生计费扣除先采取分档次定额扣除的办法，按赡养人口、主要扣除项目情况分成几种类型，定额扣除；待社会核算条件改善之后，采用自由选择据实按项目扣除和分类定额扣除的国际通用办法。第三，平衡不同收入项目的税负。目前个人所得税不同类别的应税收入税率不同，不仅使税率复杂化，而且造成税负不公。如同是劳动所得，工资薪金适用5％—45％的超额累进税率， 承包经营收入和个体工商户的生产经营所得则适用5％—35％的超额累进税率，劳务报酬收入则采取20 ％的比例税率，由此形成了在同一收入段上的不同劳动者的税负不平，对非劳动收入按20％征税，也形成不同收入段上与劳动收入者的税负不同，尤其是高收入段的劳动收入税负偏重，不利于鼓励劳动投入。对这一问题，应本着劳动收入不高于非劳动收入税负的原则，结合分类征收方式的改革加以改进，但应尽可能采用累进税率。第四，创造条件，由分类征收向分类综合征收过渡。目前我国采用的分类所得税存在的主要问题是，无法较好地体现量能纳税，有失公平，而且易形成分解收入，多次扣除费用，逃避税收。因此，改进分类所得税制已形成共识。但究竟应选择哪种模式，人们认识不一。目前已有部分项目分类征收与部分项目综合征收结合的模式，先分类后综合的国际一般模式和一步到位的综合所得税模式等三种主张。综合所得税可以全面考虑纳税人的收入和费用扣除，能很好地体现量能负担原则，但对个人申报和税务机关稽查要求高，必须以发达的资料网络和全面可靠的原始资料为条件。可以说，我国目前尚不具备一步到位采用综合所得税的条件。先分类后综合的模式先按较低的比例税率就各类税收分别扣缴，年终将收入综合后扣除费用，仅就超过一定标准的部分累进征税，可以兼顾国家收入和纳税人合理负担，但也以纳税人全面申报、税务机关资料全面准确、可以进行稽查审核为前提。这种模式可以认为是我国个人所得税的目标模式。从我国公民的纳税意识和法制观念、经济的核算水平和资料的可得程度出发，目前有可能采用的估计是部分分类征收与部分综合征收模式，即选择那些相对稳定、构成纳税人收入主体、易控管的项目（如工薪所得、承包经营所得、劳务所得、生产经营所得、利息、红利、股息等），由个人申报，综合扣除费用，按累进税率征收，而偶然所得、稿酬所得、财产转让所得、特许权使用费所得、其他所得等仍分类代扣代缴。这种模式固然在负担合理性方面稍逊一筹，但申报项目少，便于纳税人操作，税务机关也易于审核、稽查，因而是可行性较大的过渡模式。

　　（2）完善消费税制。 消费税要在调节个人收入方面发挥应有的作用，关键在于选好课税项目和税率。应注重高收入者形成的非生活必需的新消费热点，及时将其纳入消费税的征收范围。比如近期似可考虑将桑拿浴、保龄球、高尔夫球等高档服务项目增为消费税目。有些消费税目（如黄金饰品以及其他贵重饰品）的税率可适当提高。

　　（3）完善财产税制。目前最迫切的问题是开征遗产税。 改革开放以来，个人收入差距拉大，极个别私有企业主或个体工商户的财产迅速增大，迄今已有财产逾10亿者。照此下去，其继承人即使只靠食利息也将比其他劳动者的收入水平高出许多倍，收入差距继续拉大。这就很现实地提出了开征遗产税问题。为了防止避税，应同时对赠予财产征税。我国开征遗产赠予税的条件基本成熟，建议选择时机，尽快开征。对遗产税的扣除项目，人们已达成共识，但在选择总遗产税还是分遗产税类型、税率档次和最高最低税率设计方面认识不一。笔者认为，结合我国目前的国情，在权衡便利征管、降低成本、鼓励人们通过劳动取得收入与继承人负担合理方面更侧重于前者，因而似应选择总遗产税模式。至于遗产赠予税的税率，应结合个人所得税率确定，一是税率应高于同档的个人所得税率，二是税率档次不宜太多，三是最高税率应在50％以上。

　　4.在失业问题特别突出的时期，可采取对职工自谋职业解决再就业问题给予一定税收优惠，对吸纳劳动力较多的中小企业给予一定税收优惠的临时性办法降低失业率，扩大消费需求。

　　实行再投资退税。再投资退税是鼓励企业投资的重要措施之一，也已成为国际惯例，但我国目前只对涉外企业实行这一办法，范围偏窄。建议随着税费制度的综合改革，在国家财力增强的条件下，对企业普遍实行再投资退税制度，以增强经济发展动力。

　　5.运用所得税优惠，促进高新技术的发展，刺激企业加快技术和设备更新，加快开发新产品，改进产品结构，以更好地适应市场需要。

　　（1）放宽科技费用列支标准。一是建立技术开发基金制度， 允许企业按销售收入的一定比例提取科技发展准备金，并允许在所得税前列支。该制度的实行必须辅之以严格的监督管理措施，使企业在规定的期限内把这笔资金用于研究开发、技术革新和技术培训等方面，否则应追缴税款并加收利息。二是对企业用于研究开发和培训职工掌握新技术的费用，允许在所得税前作为扣除项目列支。三是逐步扩大固定资产加速折旧范围，充分考虑技术进步条件下的固定资产有形损耗和无形损耗，加快设备更新的步伐。在物价连续大幅度上涨时，应对固定资产原值按物价指数及时调整，以加快资本回收速度，防止通货膨胀侵蚀企业资产价值。四是鼓励对教学科研机构的捐赠。随着我国经济的发展和人民收入水平的提高，将会有越来越多的有条件的有识之士作出向教育科技捐赠的义举。一方面，对自然人的捐赠在个人所得税基方面应给予优惠，以示鼓励；另一方面，对法人的捐赠，可考虑适当提高企业所得税前捐赠列支比例的限制幅度，加大列支数额。

　　（2）完善高新技术企业的税收优惠政策。 目前应着重解决两个问题。第一，要公平对待。对确定的高新技术企业在全国所有地区要一视同仁，实行统一的15％的所得税税率，而不应按企业所在地域实行税收优惠政策，以真正体现对高新技术企业的优惠，也防止高新技术开发区内的假高新技术企业的避税。第二，要明确优惠时效。应明确界定减税的适用期，对已有的高新技术企业每隔一段时间（如两年）重新审查其资格。对不符合标准的企业，取消其享有的税收优惠权利，防止偷税行为，确保高新技术企业的加速发展。

　　（3）对科技工作者给予更多的个人所得税优惠。 科技工作者不仅培养周期长和难度大，而且其劳动是典型的复杂劳动，劳动付出的体力尤其是脑力甚多，但我国科技工作者的收入偏少，与其劳动不成比例，不利于吸引科技人员安心国内，并充分发挥科技人员的聪明才智进行科学研究和发明创造。可以考虑对个人所得税法中的特许权使用费所得（指个人提供专利权、商标权、著作权、非专利技术以及其他特许权的使用权取得的所得，属于智力成果带来的收益），在计征个人所得税时给予一定的减征，如与稿酬所得一样减按应征税额的70％征收，以体现国家的政策导向。

　　6.创造条件，逐步提高出口退税率

　　在国际经济竞争日益激烈的今天，逐步提高出口退税率，将来达到出口商品以无税身份进入国际市场，应是我国对出口商品税收制度的改革方向，也是我国的明智选择。这即使不是我们的主动决策，也会成为国际竞争条件下的被动选择。但达到这一目标，必须解决如下前提条件。第一，通过税费制度改革，增大预算内收入规模，形成预算收入随着经济增长而正常增长的机制，减弱财政收入因素对出口退税的制约。第二，整治税收秩序，加强税收管理和稽查，严厉打击出口环节的骗税、偷税活动，减少税收收入流失，既为出口退税提供国家收入的条件，又为之提供法治的保证，使应退税者得到全退，不应退者无机可乘。