改革开放以来，我国财税体制进行了一系列改革，为理顺国民经济分配关系、推动国民经济发展、提高综合国力起到了重要作用。但是，这些改革仅调整了收入分配关系，没有对预算管理和国库管理制度进行大的调整。随着国民经济的快速发展，现行财政国库管理制度越来越显示出它的弊端。从2001年起，我国开始以建立国库集中收付制度为基础的财政国库制度改革。2001年，国务院选择几个有代表性的部门进行试点，在总结经验、优化和完善方案的基础上，2002年进一步扩大改革试点范围。按照国务院的部署，我国力争在“十五”期间全面推行财政国库管理制度改革。

　　一、财政国库管理制度改革的必要性

　　（一）我国现行的财政性资金缴库和拨付方式的弊端

　　我国现行的财政性资金缴库和拨付方式主要是通过预算单位设立多重账户分散进行。随着社会主义市场经济体制下公共财政的建立和发展，这种在传统体制下形成的运作方式显露的弊端越来越突出。具体表现如下：一是重复和分散设立账户，导致财政支出活动透明度不高，大量预算外资金游离于预算管理之外，不利于实施有效的管理和全面监督。二是财政收入、支出信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观调控提供可靠依据。三是财政资金入库时间延滞，收入退库不规范，大量资金经常滞留在预算单位，降低了使用效率；财政资金使用缺乏事前监督，截留、挤占、挪用等问题时有发生，容易诱发腐败现象。四是由于分散收缴和分散拨付，对预算单位实际的财政收入水平、用款规模缺乏统一掌握，不利于上级政府根据实际情况作出有效和正确的决策。五是财政资金使用效益不高，各预算单位收到了财政性资金，并不是一下子全花完，而是逐日逐月开销，这样就必定有一部分资金短时期闲置。各预算单位闲置资金较为分散，不利于财政部门有效调拨资金。甚至财政部门为了应付某些急需，又不得大量举债，增加了财政负担，不利于提高财政资金使用效益。六是在不利于财政资金使用的监督。由于分散收缴和支付，财政部门无法对各预算单位财政性资金的收缴和支付进行及时有效的跟踪监督，即使发现了问题，处理起来也只能是“马后炮”。

　　（二）建立国库集中收付制度的意义。

　　改革现行财政国库管理方式，建立国库集中支付制度，是适应社会主义市场经济体制下公共财政的内在要求，它有利于加强财政监督管理，提高资金使用效益，增强财政在宏观调控中的作用，也有利于从源头上预防腐败。具体说：

　　1.有利于节约库款，避免收入流失，提高财政资金的使用效率。现行的财政资金管理方式是：财政性资金缴库有些是由征收机关通过设置过渡性账户收缴，不是直接缴入国库。财政性资金支出是通过各级预算单位设置的财政资金账户逐级转拨。这就造成了征收机关和预算单位分散、多重设置财政资金账户。大量收入入库时间延滞，收入流失问题时有发生。预算单位均在商业银行开设财政资金账户，并按财政资金的不同性质开设多个银行账户。财政支出先由财政部门拨付主管部门，再由主管部门拨付到所属下级单位，然后逐级支付到收款人或用款单位。资金拨付环节多、运转慢、效率低，从国家整体看，一方面财政每年要发行几千亿的国债，用来平衡财政支出。另一方面各级预算单位占用滞留的财政资金存在银行不能及时有效使用，很显然这是不合理的。实行财政国库集中收付后，建立国库单一账户体系，财政收入和支出全部通过国库单一账户体系进行收支，避免了分散、多重设置财政资金账户问题，从而大大提高资金的周转速度，节约库款，提高资金的使用效益。

　　2.有利于加强预算管理，严格计划开支。以前预算的编制采用的是基数法，每年都是在上一年基数上作适当增减。预算编制和下达的时间都相对滞后。预算都是从年前编制到年尾，“一年预算，预算一年”，预算编报得晚，批复得也晚，中间还在不断的调整，甚至到年底还在批当年的预算。实行国库管理制度改革后，对预算编制的要求将更加严格。因为实行财政直接支付和授权支付的基础是财政部门批复的部门预算，根据批复的部门预算，编制分月用款计划，按照批复的用款计划，办理财政直接支付和授权支付的手续。没有用款计划，直接支付和授权支付都无法办理，而且支付要在批复的预算以内。财政部门批复用款计划，主要是看支出符不符合批准的预算。如果某项开支没有列入预算内，就无法支付。

　　3.有利于从源头上预防和治理腐败。现行的财政资金运转方式是分层次、多重设置银行账户，资金层层转拨，资金分散，很容易造成截留、挪用资金问题。同时，也容易诱发腐败现象。从客观上讲，实行财政国库管理制度改革后，减少了许多中间环节，减少了一些单位和部门直接接触资金的机会。

　　二、财政国库管理制度改革主要内容

　　按照财政国库管理制度的基本发展要求，建立国库单一账户体系，所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。财政国库管理制度改革的主要内容包括：

　　（一）建立国库单一账户体系。

　　财政部门在中国人民银行开设国库单一账户，按收入和支出设置分类账，收入账按预算科目进行明细核算，支出账按资金使用性质设立分账册；按资金使用性质在商业银行开设零余额账户；在商业银行为预算单位开设零余额账户；在商业银行开设预算外资金财政专户，按收入和支出设置分类账；在商业银行为预算单位开设小额现金账户；经国务院和省级人民政府批准或授权财政部门开设特殊过渡性专户。国库单一账户为国库存款账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出活动，并用于与财政部门在商业银行开设的零余额账户进行清算，实现收付；财政部门的零余额账户，用于财政直接支付和与国库单一账户支出清算；预算单位的零余额账户用于财政授权支付和清算；预算外资金财政专户，用于记录、核算和反映预算外资金的收入和支出活动，并用于预算外资金日常收支清算；小额现金账户，用于记录、核算和反映预算单位的零星支出活动，并用于与国库单一账户清算；特设专户，用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动，并用于与国库单一账户清算。上述账户和专户要与财政部门及其支付执行机构、中国人民银行国库部门和预算单位的会计核算保持一致性，相互核对有关账务记录。建立国库单一账户体系后，相应取消各类收入过渡性账户。预算单位的财政性资金逐步全部纳入国库单一账户管理。在建立健全现代化银行支付系统和财政管理信息系统的基础上，逐步实现由国库单一账户核算所有财政性资金的收入和支出，并通过各部门在商业银行的零余额账户处理日常支付和清算业务。

　　（二）规范收入收缴程序。

　　将财政收入的收缴分为直接缴库和集中汇缴。直接缴库是由缴款单位或缴款人按有关法律法规规定，直接将应缴收入缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。集中汇缴是小额零散税收和法律另有规定的应缴收入，由征收机关于收缴收入的当日汇总缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。

　　（三）明确财政支出类型。

　　根据支付管理需要，具体分为：工资支出，即预算单位的工资性支出；购买支出，即预算单位除工资支出、零星支出之外购买服务、货物、工程项目等支出；零星支出，即预算单位购买支出中的日常小额部分，除《政府采购品目分类表》所列品目以外的支出，或列入《政府采购品目分类表》所列品目，但未达到规定数额的支出；转移支出未指明具体用途的支出，包括拨付企业补贴和未指明具体用途的资金、中央对地方的一般性转移支付等。

　　（四）明确财政支付方式。

　　按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付。财政直接支付，是由财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到收款人或用款单位账户。实行财政直接支付的支出包括：①工资支出、购买支出以及中央对地方的专项转移支付，拨付企业大型工程项目或大型设备采购的资金等；②转移支出，包括中央对地方的一般性转移支付中的税收返还、原体制补助、过渡期转移支付、结算补助等支出，对企业的补贴和未指明购买内容的某些专项支出等。财政授权支付是预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。实行财政授权支付的支出包括未实行财政直接支付的购买支出和零星支出。

　　（五）规范财政支付程序。财政支付程序包括：

　　财政直接支付程序。预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执行机构提出支付申请，财政国库支付执行机构根据批复的部门预算和资金使用计划及相关要求对支付申请审核无误后，向代理银行发出支付令，并通知中国人民银行国库部门，通过代理银行进入全国银行清算系统实时清算，财政资金从国库单一账户划拨到收款人的银行账户。

　　财政授权支付程序。预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执行机构申请授权支付的月度用款限额，财政国库支付执行机构将批准后的限额通知代理银行和预算单位，并通知中国人民银行国库部门。预算单位在月度用款限额内，自行开具支付令，通过财政国库支付执行机构转由代理银行向收款人付款，并与国库单一账户清算。

　　（六）推进预算编制改革，细化预算编制，全面推行部门预算制度。

　　部门预算是市场经济国家财政预算管理的基本组织形式，是在全面推行零基预算、综合财政预算的基础上，按照综合财力状况，依照个人部分、公用部分和事业发展的顺序，采取先进的技术手段，由预算部门编制，财政部门审核汇总，形成涵盖预算部门所有收支的完整预算。部门预算将部门作为预算编制的基础单元，取消财政与部门的中间环节，预算从部门编起，部门所属二级单位的预算全部归口到部门管理：预算要落实到每一个具体部门，预算管理以部门为依托，改变财政资金按性质和功能归口管理的做法，将各类不同性质的财政性资金统一编制到使用这些资金的部门，一个部门的预算要全面反映该部门的各项收支。

　　三、财政国库管理制度改革对财政审计的影响

　　我国的财政国库管理制度改革势在必行。我们财政审计也必须适应改革后的财政体制要求。改革后的财政国库管理制度对我们财政审计而言，是一把“双刃剑”。充分认识改革后的财政国库管理制度的特点，有的放矢，将使财政审计工作变得更加简洁、明了，易于发挥审计监督的作用；反之，又可能使财政审计变得无所事事，不能有效发挥审计监督的作用。具体来讲，财政国库管理制度改革对财政审计影响：

　　（一）审计实施的主线将更加清晰。

　　按照财政国库管理制度的要求，建立国库单一账户体系后，所有财政性资金都纳入国库单一账户体系核算管理，财政国库账户能全部反映被审计地区财政收支状况的全貌，国库单一账户毫无疑问将成为实施财政审计所必须依赖的主线。

　　（二）审计的对象、重点和方式将有所改变。

　　在建立国库集中收付和实行部门预算之后，“管钱”和“用钱”单位完全分离。截留收入，挤占、挪用资金，私设小金库等问题存在的机率大大降低。因此财政决算审计已经变得不再重要了。应强化预算审计，重点对预算编制的合理、合法性以及预算执行情况的审计。审计也应从目前的单纯的事后审计变成事前、事中、事后全过程的审计监督。

　　（三）有利于审计机关和审计人员掌握全局，作出合理的审计假设和判断。

　　在建立国库单一账户后，被审计地区一切财政性收支全部能够集中反映在国库账户中，对所在地区的总体经济水平、产业结构、财政收支状况、固定资产投资规模等，有利于审计机关和审计人员把握大局，全面、客观的作出分析和判断，以便作出正确的审计意见。

　　（四）更有利于先进审计手段的使用。

　　实行国库集中收付和部门预算之后，必将建立财政业务处理和资料的信息化、系统化。随着审计署金审工程的全面启动，审计机关构建财政审计的网上作业平台、开发可靠的财政审计软件，审计人员利用先进的计算机网络进行审计将更容易实现。

　　（五）加大了审计的难度，对审计人员的业务素质提出了更高的要求。

　　部门预算是一个综合预算，既包括行政单位预算，又包括其下属的事业单位预算；既包括一般预算收支计划，又包括政府基金预算收支计划；既包括正常经费预算，又包括专项支出预算；既包括财政预算内拨款收支计划，又包括财政预算外核拨资金收支计划和部门其他收支计划。内容涉及面广、专业性强。在以预算审计为重点的前提下，将给审计工作带来很大的难度。同时，它也要求审计人员要有全面的、高水平的素质。

　　（六）审计风险在一定程度上将会有所降低。

　　实行财政国库管理制度改革后，减少了许多中间环节，减少了一些单位和部门直接接触财政资金的机会，增强了财政部门对资金使用单位的监管和约束力度，内部控制机制更加健全，在一定程度上会降低审计风险。