各市、县人民政府，省政府各部门、各直属机构：

　　为认真贯彻《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发[2004]10 号，以下简称《纲要》），坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法治政府，现结合我省 实际，提出如下实施意见：

　　一、认真贯彻《纲要》精神，努力建设法治政府

　　改革开放以来，特别是《安徽省人民政府关于全面推进依法行政的决定》（皖政[2000]1 号）下发以来，各级、各部门高度重视并大力加强法制建设，依法行政的意识不断增强，水 平逐步提高。但同时也应当看到，政府职能转变还没有完全到位，依法行政还面临一些体制 性障碍；一些行政机关工作人员包括领导干部依法行政的观念还不强、水平还不高；不同地 区、部门依法行政进展不平衡；执法不严、违法不究的问题还没有完全解决；对行政权的监 督和制约机制还不够健全，有令不行、有禁不止等问题仍比较突出等。这些问题在一定程度 上损害了群众利益和政府形象，影响了我省经济和社会的全面发展。各级、各部门必须从 “ 立党为公、执政为民”、全面建设小康社会的高度，充分认识全面推进依法行政的重要性和 紧迫性，切实把贯彻落实《纲要》作为当前和今后一个时期政府工作的一项重要任务抓紧抓 好。

　　学习贯彻《纲要》精神，全面推进依法行政，必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为 指导，坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观，注重制度建设，以创新的精神推动依 法行政，按照“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致”及“执 法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”的要求，忠实履行法定职 责，促进政府职能转变和行政效率的提高，促进经济社会与人的全面发展。经过10年左右坚 持不懈地努力，基本实现建设法治政府的目标，推进社会主义物质文明、精神文明、政治文 明的协调发展。

　　二、切实转变政府职能，建立科学民主决策机制

　　1.进一步转变政府职能。以贯彻实施行政许可法为契机，深化行政审批制度改革，减少行 政许可事项，规范行政许可行为，推进政府职能转变。大力推进政企分开、政事分开。没有 法律、法规授权，事业单位和企业不得行使行政管理职能；未经行政机关依据法律、法规、 规章的规定进行委托，事业单位不得从事行政管理活动。加强行业组织和中介机构建设，引 导和规范行业组织和中介机构的健康发展。现有隶属于行政机关的检测、检验、检疫机构以 及经济类行业组织和中介机构，应当在人事、经费、资产等方面与所属行政机关彻底脱钩。 转变政府经济调节和市场监管的方式，主要运用经济和法律手段管理经济，履行市场监管职  能。完善公共卫生、安全生产、社会治安、环境保护、文化教育等社会管理职能。健全劳动 、就业和社会保障制度。强化公共服务意识，逐步建立现代公共服务体制。加强对各种突发 事件的预警研究和报告，完善政府对突发事件的应急处理机制。

　　2. 推进政府职责、机构和编制的法定化。各级政府应当适应完善社会主义市场经 济体制的 需要，及时按照法定程序和权限调整政府职责、设置组织机构、确定人员编制。依法规范行 政机关的职能和权限，建立和完善政府所属部门职能争议的协调机制，减少行政机关的职能 交叉和重叠。

　　3.完善依法行政的财政保障机制。以建立公共财政体制为目标，实行部门预算管理，加强 财政管理。清理和规范行政事业性收费等政府非税收入，完善行政事业性收费、政府性基金 和各项附加以及国有资源出让收入的征收、使用和管理制度。规范行政机关工作人员工资和 津补贴制度，逐步解决同一地区不同行政机关相同职级工作人员收入差距较大的矛盾。行政 机关不得设立任何形式的“小金库”。严格实行“收支两条线”管理，行政事业性收费和罚 没收入必须全部上缴财政，严禁以各种形式返还。行政经费和行政执法经费统一由财政纳入 预算予以保障，并实行国库集中支付。

　　4.改革行政管理方式。充分运用间接管理、动态管理和事后监督的手段管理经济社会事务 .积极探索利用行政规划、行政指导、行政合同等方式，实现行政管理目标。行政规划未 经法定程序不得随意更改；行政指导不得具有强制性；行政机关订立涉及自然资源开发利用 、公共资源配置等行政合同，应当依法通过招标、拍卖等公开竞争方式决定。加快电子政务 建设，推进政府上网工程的建设和运用，扩大政府网上办公的范围，尽快实现政府部门间的 信息互通和资源共享，提高政府办事效率，创新管理方式。

　　5.推进政府信息公开。加快政府信息公开法制化建设。除涉及国家秘密和依法受到保护的 商业秘密、个人隐私的事项外，行政机关应当确定机构和人员，依法公开政府信息，并创造 条件，使公众能够方便、及时地查阅政府信息。各级政府要建立健全政府信息公开工作协调 机制，大力推进政府信息公开。

　　6.建立科学民主决策机制。建立公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。 涉及本地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进 行必要性和可行性论证。与人民群众利益密切相关的决策事项，应当公开征求公众意见。行 政决策公布施行前，应当经过政府法制机构的合法性论证。除依法应当保密的外，行政决策 的事项、依据和结果要公开，公众有权查阅。行政机关应当确定机构和人员，定期对决策执 行情况进行跟踪与反馈，并适时调整和完善有关决策。建立行政决策监督机制和责任追究制 度，明确监督主体、内容、对象、程序和监督方式，加强对决策活动的监督。

　　三、  提高制度建设质量，维护法制统一

　　1.按照法定权限和程序制定规章和规范性文件。除法律、法规、规章另有规定外，临时性 行政机构、行政机关的内设机构和市、县（区）人民政府的派出机构，不得制定规范性文件 .规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等事项。规范性文件为实 施法律、法规、规章作出的具体规定，不得增设公民、法人或者其他组织的义务，不得限制 公民、法人或者其他组织的权利。

　　2.改进政府立法和规范性文件制定工作方法。起草地方性法规、规章和规范性文件，应当 深入调查研究，总结实践经验，采取书面征求意见、座谈会、专家论证会、听证会等形式广 泛听取有关机关、组织、公民的意见。对有关机关、组织或者公民有重大意见分歧、直接涉 及公民、法人或者其他组织切身利益的事项，应当通过报刊、网站向社会公布，征求社会各 界的意见。起草的地方性法规、规章和规范性文件在报送审查时，起草单位应当说明意见处 理情况及理由。规章和规范性文件通过后，应当在政府公报、普遍发行的报刊和政府网站上 公布。

　　3.完善规章和规范性文件的修改、废止和清理制度。制定机关要及时清理、修改或者废止 规章、规范性文件。上位法对原有法律规范作出重大调整的，规章或规范性文件的制定机关 应当在上位法施行前进行修订。有关机关、组织和公民认为法律规范之间存在矛盾和冲突的 ，可以向有管辖权的政府法制机构提出，经政府法制机构研究提出处理意见后，按法定程序 处理。

　　四、改革行政执法体制，规范行政执法行为

　　1. 深化行政执法体制改革。积极推进相对集中行政处罚权工作。已经在城市管理领 域实施相对集中行政处罚权的地方，可以探索扩大和延伸相对集中行政处罚权的领域。行政 机关下设多个机构行使行政执法权的，应当合并组建综合执法机构，推进综合执法试点。积 极探索相对集中行政许可权。对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施 、产品、物品的检验、检测、检疫，除法律、行政法规规定由行政机关实施的外，应当逐步 由符合法定条件的专业技术组织实施。继续推行行政执法责任制，行政执法机关内部应当实 行行政执法调查、审核、听证、决定相分离制度，建立健全投诉举报、评议考核、过错责任 追究、罚缴分离等制度。

　　2.建立行政执法案卷评查制度。行政机关应当建立行政处罚、行政许可、行政强制等行政 执法的案卷。对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷 归档。政府法制机构应当定期组织行政执法案卷评查。

　　3. 建立行政执法主体资格制度和行政执法人员资格制度。各级政府要适应完善社会 主义市 场经济体制和法律实施情况的需要，定期清理、确认并向社会公告行政执法主体。实行行政 执法人员资格制度。行政执法人员必须参加统一的行政执法资格考试；考试合格，方可取得 省人民政府统一颁发的行政执法证件。没有取得行政执法证件的，不得从事行政执法工作。

　　五、完善行政监督制度，防范和化解社会矛盾

　　1. 自觉接受人大监督、政协的民主监督和人民法院的司法监督。各级政府应当自觉 接受同 级人大及其常委会的监督，向其报告工作、接受质询，依法报送备案规章和规范性文件。自 觉接受政协的民主监督，听取其对政府工作的意见和建议。对人民法院受理的行政案件，行 政机关应当积极出庭应诉、答辩；影响较大的行政诉讼案件，行政机关负责人应当出庭应诉 、答辩。对人民法院依法作出的生效的行政判决和裁定，行政机关应当依法履行。

　　2.加强对规章和规范性文件的监督。政府各部门制发的规范性文件，在印发前应当送同级 政府法制机构进行合法性审查；规章和规范性文件颁布后，应当依法报送备案。对报送审查 的规章和规范性文件，政府法制机构应当依法严格审查。通过审查的规章与规范性文件目录 ，应当在网站、报刊等媒体上公布。有关机关、组织和公民对规章和规范性文件提出异议的 ，制定机关应当依法研究处理，并将处理结果告知当事人。

　　3.加强行政复议工作。对符合法律规定的行政复议申请，必须依法受理。采取网上申请行 政复议等便民措施，探索建立行政复议审理简易程序。建立行政复议听证制度和案卷公开查 询制度。实行行政复议人员资格制度，加强行政复议队伍建设。各级行政复议机关从事行政 复议工作的人员不得少于2人。对违反行政复议法规定的行为，依法追究法律责任。

　　4.创新层级监督机制。上级行政机关应当健全和完善重大行政处罚备案、重大行政许可备 案、行政执法督查、行政执法统计等制度，强化对下级行政机关具体行政行为的监督，充分 发挥政府法制机构对行政执法活动的监督职能。

　　5.严格执行行政赔偿和补偿制度。行政赔偿费用由财政纳入预算予以保障。赔偿义务机关 应当依法从财政支取赔偿费用，保障公民、法人和其他组织依法获得赔偿。赔偿义务机关赔 偿后，应当对有故意或重大过失的工作人员依法追偿。明确行政补偿范围、标准、对象和程 序，建立健全行政补偿制度。

　　6.加强专门监督，强化社会监督。行政机关要自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督 决定。专门监督机关要切实履行职责，依法独立开展专门监督，并与检察机关密切配合，形 成监督合力。行政机关应当完善群众举报、新闻曝光案件追查等制度，对反映的问题应当调 查、核实，并依法作出处理。完善特邀行政执法监督员制度，发挥民主党派和群团组织对行 政执法活动的民主监督作用。

　　7. 积极防范和化解社会矛盾。建立社会矛盾纠纷排查调处工作责任制，发挥行政机 关、基 层自治组织在纠纷预防和解决中的作用，积极调处社会矛盾纠纷。行政机关应当依法履行行 政裁决职能，遵循自愿、合法原则进行行政调解，及时调处民事纠纷。居民委员会、村民委 员会等基层自治组织应当在司法行政部门的指导下，调整、充实人民调解员，积极开展人民 调解工作。有关机关应当在经费、业务指导等方面予以支持。完善信访机构与查处机构的联 合调查等信访制度，及时办理信访事项，并切实保障信访人、举报人的权利和人身安全；对 可以通过行政复议、诉讼等法律程序解决的信访事项，行政机关应当告知信访人、举报人申  请行政复议、提起诉讼的权利，引导其通过法律途径解决。

　　要积极探索解决民事纠纷的新机制。

　　六、增强依法行政观念，提高依法行政能力

　　1.建立领导干部学法制度和任职前法律知识考试制度。各级、各部门的领导干部必须带头 学习和掌握宪法、法律、法规和规章，并采取多种形式组织好本地区、本部门的学法活动。 各级、各部门每年应当举办2次以上法制讲座。人事、政府法制、行政学院等单位应当定期 举办领导干部依法行政知识培训班，使领导干部每5年至少接受一次专门培训。实行领导干 部任职前法律知识考试制度。

　　2.建立行政机关工作人员学法制度。行政机关的工作人员每年至少接受40学时的依法行政 知识培训，每3年至少接受一次由人事、政府法制、行政学院等单位组织的依法行政知识专 门培训。有关单位应当把依法行政知识列入行政机关工作人员录用考试、资格考试的重要内 容。行政学院和其他各类培训机构，应当把依法行政知识列入行政机关工作人员初任培训、 任职培训和更新知识培训的重要内容。

　　3.建立行政机关及其工作人员依法行政考核制度。完善政府目标考核管理办法，把依法行 政情况作为各级人民政府目标考核的重要内容，由政府法制机构具体组织实施。依法行政情 况考核不合格的，责令限期整改。完善行政机关工作人员考核制度，把依法行政情况作为考 核行政机关工作人员的重要内容。各级人事部门、政府法制机构应当定期对行政机关工作人 员进行依法行政能力考试。凡考试不合格的，不得在行政执法岗位工作。

　　4.深入广泛地宣传依法行政知识，营造依法行政的良好环境。采取开辟专栏、学习辅导、 专家访谈、法律咨询等多种形式，加强普法和法制宣传，增强全社会尊重法律、遵守法律的 观念和意识，积极引导公民、法人和其他组织依法维护自身权益，逐步形成与建设法治政府 相适应的良好社会氛围。

　　七、加强领导，明确责任，切实推进依法行政工作

　　1. 切实加强对依法行政工作的领导。各级、各部门要真正把依法行政作为政府运作 的基本准则，切实加强和改进对推进依法行政工作的领导，结合实际，制定具体办法和配套 措施，确定不同阶段的重点，做到5年有规划、年度有安排，将《纲要》和本实施意见的规 定落到实处。各级、各部门的行政首长作为第一责任人，对本地、本部门推进依法行政工作 负总责；分管领导作为直接主管责任人，要加强协调、指导和督促，形成一级抓一级、逐级 抓落实的组织领导体系。对贯彻落实《纲要》和本实施意见不力的，要严肃纪律，予以通报 ，并追究有关人员相应的责任。

　　2.分解推进依法行政的各项任务。各级、各部门要把《纲要》和本实施意见规定的各项工 作任务进行分解，做到工作任务、责任部门和责任人“三落实”，牵头部门和单位要切实担 负起统筹协调的责任，其他责任单位 要主动配合，共同完成好所承担的任务。各责任部门和单位要注重制度建设，抓紧制定和完 善《纲要》及本实施意见的配套政策措施，以创新的精神做好工作。对依法行政面临的新 情况、新问题要及时进行调查研究，分析对策，提出切实可行的政策措施。对全面推进依法 行政中形成的经验要及时总结，不断推进依法行政的理论创新、制度创新、机制创新和方法 创新。

　　3.大力宣传《纲要》和本实施意见。各级、各部门要抓紧制定宣传工作方案，采取多种形 式 ，大力宣传《纲要》的基本精神和主要内容，把思想统一到《纲要》的精神上来。要通过组 织自学和举办培训班、研讨会、报告会等方式，不断加深对《纲要》的理解，提高认识。县 级以上人民政府及其部门的法制机构要切实承担起学习、宣传、培训的组织工作。

　　4.  定期报告推进依法行政工作情况。各级政府推进依法行政的情况，每年应 当向本级人大 或其常委会和上一级人民政府报告，政府各部门应当向本级人民政府报告，省以下垂直管理 部门应当向上一级行政机关报告。对本级人大及其常委会和上级行政机关提出的依法行政方 面的批评、意见，应当及时整改，并将整改情况及时上报。

　　5.建立《纲要》实施情况的督查制度。上级行政机关应当定期对下级行政机关贯彻《纲要 》和本实施意见的情况进行督查，推进《纲要》和本实施意见的落实。督查应当采取明查与 暗访相结合，以暗访为主，全面了解情况与查找问题相结合，以查找问题为主的督查方式。 督查时应当听取人大代表、政协委员和民主党派有关人士和群众的意见。省政府各部门要对 照工作规划、目标要求和工作进度，抓好督促检查，发现问题及时解决。省政府法制办要以 高度的责任感和使命感，认真做好协调服务、督促指导、政策研究和情况交流工作。

　　6.进一步加强政府法制机构建设。各级、各部门要切实加强政府法制机构建设，充实必要 的专业人才，把政府法制工作经费纳入财政预算予以保障，大力推进政府法制信息化建设。 政府法制机构要加强自身建设，不断提高政治素质和业务素质，为贯彻执行《 纲要》和本实施意见，全面推进依法行政，积极履行好参谋、助手和法律顾问的职责。

安徽省人民政府
二○○四年六月二十三日